מדוע הממשלה מתקשה לפקח על השוק

דוח מבקר המדינה פורסם בשבוע האחרון, ושוב החלה המנגינה המוכרת של האשמות הדדיות, מתקפות תקשורתיות על גופים ממשלתיים, ותחושת אפוקליפסה קרבה ברקע. חלק גדול מהביקורת בדו"ח מופנה כלפי הרגולטורים, אותם משרדים ממשלתיים שאמורים לפקח על גופים שונים במשק, כגון גני הילדים העירוניים, רשות השידור, הבנקים, חברות הביטוח ועוד.

בכל מדינה מודרנית קיים מערך נרחב של רגולציה, שמטרתו להדק את הפיקוח על השווקים היכן שהשוק החופשי לא מוביל לתוצאות רצויות, לאכוף את החוקים, ואף ליזום רפורמות וחוקים חדשים. לרגולטורים הבכירים יש לכאורה יכולת להשפיע על הצרכנים ועל הפירמות, לקבל כל נתון שיבקשו, ולכפות את רצונם גם על בעלי ההון החזקים במשק. על פי וויקיפדיה, למשל, בכל פעם שאנחנו מדליקים את מתג התאורה בבית אנחנו מושפעים על ידי הרגולציה:

"…הדלקת מתג התאורה בבית עובר מספר מעגלי רגולציה, החל מהחשמלאי שהתקין את החשמל בבית שמקבל אישור חשמלאי מורשה מטעם משרד העבודה על מנת לשמור על בטיחות הצרכן. המשך בקביעת מחיר החשמל על ידי הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל על מנת להגן על כספו של הצרכן שכן חברת החשמל בישראל הינה מונופול, המשך בתקנות להגנה על איכות הסביבה בייצור החשמל, המשך בקביעת כללים (כולל מיסוי) על יבוא חמרי הגלם לייצור החשמל (פחם) או למכירת זיכיון של המדינה למחצבים אחרים (גז) לשמירה על נכסי המדינה ועוד."

אלו רק חלק, כמובן… יש מפקחים רבים נוספים

על פי דוח מבקר המדינה, נראה כי פעם אחר פעם השומרים הללו נרדמים בשמירה, ומאפשרים לגופים שבתחום אחריותם להונות את הציבור הרחב, לעבור על החוק, ולהזרים כספים אסורים לכיסם של בעלי עניין. עיתונאים ופרשנים נוטים לזרוק בחזרה פתרונות בסגנון של "להגדיל את מספר המפקחים", "להדק את הרגולציה", "לחוקק עוד חוקים" וכו'. רוב האנשים שמציעים פתרונות כאלו מעולם לא עבדו באמת כרגולטורים, או מול רגולטורים כנציגי החברות.

למעשה, בכל העולם הרגולטורים מתקשים מאוד לעקוב אחרי השוק, וזהו גם אחד הגורמים למשבר הכלכלי האחרון. יש לכך מספר סיבות עיקריות, וראוי להכיר גם אותן, במקביל להשמעת דברי הביקורת הנכונים של מבקר המדינה.

חוסר מקצועיות

החיים הם מסובכים. ממש מסובכים. יכול לקחת שנים ללמוד לפרטי פרטים איך בנויים שווקים כגון שוק הסלולר, הביטוח, או האשראי – מהיכן מגיעים רווחי החברות, מהם המוצרים שישנם, מהן העלויות העיקריות, על מה מתחרות הפירמות וכו'. פקידי הממשלה העוסקים ברגולציה, בכל התחומים, מבינים פחות מאשר העובדים בחברות עליהן הם מפקחים. בעוד שבחברות יושבים מנהלים שעוסקים כבר עשרות שנים בתחום, רוב הפקידים הם בוגרי אוניברסיטאות חסרי ניסיון, וחלקם אחראיים על מספר רב של נושאים ולא יכולים להתמחות ברצינות באף אחד מהם.

למשל, אחת הדוגמאות שאני מכיר ממקור ראשון כוללת פקידי אוצר שהיו מעוניינים למדוד את התחרות בענף מסוים, אבל עקב חוסר הבנה של התחום הם ביקשו את הנתונים הלא נכונים, והגיעו בהתאם לכך למסקנות לא נכונות (לאו דווקא לרעת החברות עליהן עם מפקחים…). דוגמה אחרת שמופיעה בדוח המבקר היא הפיקוח של משרד האוצר על מפעל הפיס, שמקבל היתר מהמדינה לערוך הימורים תחת תנאים נוקשים. במשרד האוצר אין אף פקיד שאחראי באופן בלעדי לניהול הרגולציה על משרד הפיס. כאשר נדרש משרד האוצר לחדש את ההיתר של מפעל הפיס תוך קיום דרישות היועץ המשפטי לממשלה, העבודה על ההיתר החדש לקחה זמן רב, והתוצאה לא הייתה מפורטת ובהירה מספיק, מה שאפשר למפעל הפיס להפר חלק מסעיפי ההיתר ולהגדיל את הכנסותיו תוך פגיעה בציבור הרחב.

אז אולי יהיו כל מני חכמים שישר יקפצו ויגידו "נו, אז שיעשו להם יותר הכשרות, שילמדו אותם עד שהם יהיו מומחים". טוב, קל להגיד. הבעיה היא שרוב הידע שחסר לרגולטורים הוא לא ידע שאפשר לרכוש באוניברסיטה או בקורסים מקצועיים. מדובר בפרטים הקטנים, למשל כיצד בנויות מערכות המידע של הארגונים, איך נראים הנתונים, מהן הסיבות ההיסטוריות לתהליך מסוים, או מהו הנתיב שלאורכו זורם הכסף ממקום אחד למקום אחר. הידע הזה נמצא בעיקר בחברות, ואין להן אינטרס חזק להעניק אותו לאנשים שאמורים לפקח עליהן. כמו כן, מדובר בידע רחב מאוד, שגם בחברות עצמן הוא מפוזר בין אנשים שונים. כלומר, הרגולטור צריך לדעת על העברת הכספים באותה מידה כמו מחלקות הנהלת החשבונות של הארגונים, על הנתונים באותה מידה כמו האנליסטים העובדים בארגונים, על התמריצים של אנשי המכירות באותה מידה כמו אנשי המכירות עצמם, על החוקים באותה המידה כמו המחלקות המשפטיות, וכך הלאה. מדובר בציפיות מעט לא רציונאליות.

אז אולי כדאי לשכור אנשים שעבדו בעבר בחברות האלו?

זה מוביל אותנו אל הנקודה הבאה.

מי יפקח על המפקחים?

כמעט בכל יום מופיעה בעיתונים פרשה חדשה של ניגוד עניינים, הנוגעת לאיזה שהוא מינוי של מישהו לתפקיד ציבורי בכיר המתנגש עם פעילותו בעבר במגזר העסקי.

כשקוראים את הדברים האלו, חשוב לזכור דבר אחד: יש לנו מדינה ממש, אבל ממש, קטנה. באמת. כאשר ראש הממשלה ושריו מנסים לבחור מישהו חדש שיהיה המפקח על חברות התקשורת, יו"ר המל"ג, חבר בוועדת האיתור של מנכ"ל קופ"ח מאוחדת הבא, או כל תפקיד בכיר אחר, הם מאוד מתקשים למצוא מישהו שאינו נגוע בניגוד אינטרסים מסוים. אם נגיד שיש משהו כמו עשרים אנשים בארץ שבאמת אוחזים בידע מספיק על מנת להיות המפקחים על חברות הביטוח, אז סביר שרובם עבדו בשלב כזה או אחר לפחות עבור אחת מחברות הביטוח. אם מדובר במדינה גדולה שבה ישנן מאות חברות ביטוח, אז זה לא נורא כל כך, אבל המימדים הקטנים והריכוזיות של משק הישראלי הופכים את העניין לבעייתי בהרבה.

אחד הפתרונות לנושא שמיושמים בתקופה האחרונה, דרך אגב, הוא מינוי אקדמאים לתפקידי רגולטורים בכירים – למשל שמואל האוזר מהקריה האקדמית שבקרית אונו שמונה ליו"ר הרשות לניירות ערך, פרופ' דיוויד גילה מאוניברסיטת תל אביב שמונה לממונה על ההגבלים העסקיים, ופרופ' עודד שריג מהמרכז הבינתחומי בהרצלייה שהפך לממונה על שוק ההון. למרות שגם אקדמאים עוסקים בייעוץ לגופים עסקיים, התלות שלהם בחברות האלו נמוכה יותר, גם מבחינת עברם וגם מבחינת העתיד שיחכה להם עם סיום תפקידם בשירות המדינה.

אני כמובן לא מאשים אף אחד בשום דבר. ישנם הרבה אנשים ישרים, שמסוגלים לנהל חברה מתוך ניסיון למקסם רווחים, ושנה לאחר מכן לתפקד בתור רגולטורים מוצלחים אל מול אותה החברה. מן הסתם הם יהיו רגולטורים טובים בהרבה מאלו שאינם מכירים את המערכת מבפנים. אבל קשה להכחיש שניגוד העניינים שלהם הוא בעיה אמיתית.

צד אחר של ניגוד העניינים, הוא פקידי הממשלה שלאחר מספר שנים בתפקידם עוברים לעבוד אצל החברות שעליהן הם פיקחו לפני כן. זהו צד בעייתי עוד יותר מכיוון שאין שום דרך קלה לחזות ולמנוע אותו, המדינה לא יכולה לומר לאנשים היכן מותר או אסור להם לעבוד. עבור רוב האנשים שמתפטרים מעבודתם במשרדי הממשלה, האופציה היחידה להמשך הקריירה היא בגופים פרטיים העוסקים באותו התחום שהם מכירים משנותיהם במגזר הציבורי.

אגב, גם בלי ניגוד עניינים אמיתי רצוי לזכור שכולם כאן מכירים את כולם, ולמנכ"ל החברה אין בעיה להרים טלפון למנכ"ל המשרד הממשלתי, איתו הוא שכב במארבים בגולני, לשלוח מייל לממונה על התחום שהייתה נותנת לו להעתיק ממנה את שיעורי הבית באוניברסיטה, או לפגוש את סגן השר בבר מצווה של האחיין.

מורכבות המטרות

מטרות הרגולציה מורכבות הרבה יותר ממטרות החברות עליהן מפקחים הרגולטורים. בעוד שהחברות בסך הכל רוצות להגיע לרווח מקסימאלי, הרגולציה אמורה לשפר את רווחת כל תושבי מדינת ישראל. אבל מה זה אומר לשפר את הרווחה? להגדיל את התמ"ג? להגדיל את התחרות בין החברות?

למשל, המפקח על הבנקים יכול לדאוג שהתחרות ביניהם תהיה יותר חריפה, מה שיוביל אותם לקחת יותר סיכונים, וכך הם יהיו פחות יציבים. מצד אחד הציבור ישלם עמלות יותר נמוכות, אבל מהצד השני המערכת הפיננסית הישראלית תהיה מסוכנת, כמו זו של איסלנד או אירלנד לפני המשבר הכלכלי האחרון. האם זה בהכרח טוב?

המפקח על חברות התקשורת יכול לדאוג לצרכנים לתעריפי סלולאר יותר נמוכים, אבל בתגובה החברות יאלצו להתייעל ולפטר אלפי עובדים. האם זה בהכרח דבר נכון? ומה עם חברות שיש להן עסקים גם בארץ וגם בחו"ל?

ואיך בכלל אפשר למדוד תחרות בין חברות? לכאורה נראה שהמדד הנכון הוא המחיר לצרכן, שנוטה לרדת כאשר התחרות חריפה, אבל ניתן גם לטעון שהחברות מתחרות על איכות המוצרים או השירותים ולא על המחיר, ולמדוד איכות של מוצרים זה עסק די מסובך.

ומה עם מקרים בהם הרפורמה מיטיבה קצת עם, נניח, מיליון צרכנים, ופוגעת קשה מאוד במאה אלף צרכנים אחרים? הוויכוחים מתחילים להיראות כמו הדיונים הפילוסופיים על הכללת תרופות למחלות נדירות וקשות יחסית, או למחלות נפוצות וקלות יחסית בסל הבריאות.

כאשר המטרות מורכבות, לא תמיד ברור באיזו דרך כדאי ללכת, או האם רפורמות שבוצעו בעבר היו בסופו של דבר חיוביות או שליליות. זמן רב יותר עובר בין הפעולה לבין הנקודה שבה ניתן למדוד את תוצאותיה, וקשה למדוד את הצלחתם של רגולטורים בזמן אמת. נושא זה מתחבר גם עם הנקודה הבאה.

תמריצים חלשים

בסופו של יום, ישנו הבדל מהותי בין רגולטורים לבין מנהלי החברות שעליהם הם מפקחים: התמריצים. עבור המנהלים, כל תוספת לרווח של החברה משפיעה על הבונוס האישי שלהם, ועבור בעלי החברות היא נכנסת ישירות לכיס. לעומת זאת, הרגולטור הוא בסך הכל פקיד שרוצה לסיים את העבודה שלו ולצאת הביתה בחמש וחצי. הצלחה גדולה יותר או פחות בתפקידו לא תשפיע ישירות על הכיס שלו (וייתכן שככל שהוא יהיה פחות מוצלח, כך דווקא גדלים הסיכויים שלו למצוא עבודה עתידית בחברות עליהן הוא מפקח…). גם אם היה אפשר להעניק בונוסים שונים, מורכבות המטרות עליה כתבתי לפני כן אינה מאפשרת למדוד את הרגולטורים באופן חד משמעי ויעיל.

גם לשרים שאחראים מלמעלה על הרגולציה יש תמריצים חלשים יותר מאשר לבעלי הפירמות, בעיקר מפני שבישראל טווח התכנון של שרים הוא מאוד קצר. התוצאות של רפורמות שונות מן הסתם יתרחשו לאחר שהשר כבר לא יהיה בתפקידו, ורק לעיתים רחוקות הוא יוכל באמת לגזור קופון של תמיכה ציבורית כתוצאה מעבודת הרגולציה (לא פעם כתוצאה מרפורמות שיזמו קודמיו לתפקיד). לעומת זאת, טווח התכנון של בעלי הפירמות הוא ארוך מאוד, והם פועלים בהתאם.

חדשנות

בכל הקשור לפיתוחים טכנולוגיים חדשים, מוצרים פיננסיים חדשים, יוזמות מקוריות וכו', הרגולציה תמיד תהיה מספר צעדים מאחורי הפירמות. מחלקות המחקר והפיתוח נמצאות אצל החברות, והן תמיד ישחררו אל השוק את המוצרים החדשים לפני שהרגולטור יתעורר ויחליט שאולי ראוי לעשות משהו בנידון. נכון, יש ארגונים כגון ה FDA האמריקני המפקח על התרופות החדשות המשוחררות לשוק; הבעיה קיימת בעיקר באותם התחומים בהם לא ניתן לבנות פיקוח מונע מהסוג הזה. המשבר הכלכלי האחרון הבליט את המוצרים הפיננסיים החדשניים והמפוקפקים ששווקו להמונים בתור מוצרים בטוחים, אבל זו לא הדוגמה היחידה – למשל, גם כאשר מדובר בטכנולוגיות חדשות המסוגלות לפגוע בפרטיות סביר שהרגולטור יגיב באיחור.

אז מה אפשר לעשות?

טוב, אי אפשר להחליט לסגור מחר מחצית ממשרדי הממשלה ולתת לגופים רבים במשק יד חופשית לעשות כרצונם. מצד שני, הבעיות עליהן רשמתי הן אינהרנטיות למערכת, ואי אפשר להעלים אותן במטה קסם על ידי רפורמה כזו או אחרת. רצוי לשפר את ההכשרות, לפקח על ניגוד עניינים, לחלק בונוסים ותמריצים שונים, להעביר השתלמויות בנושאים חדשניים, ולנסות לשפר את תנאי העבודה כדי למשוך אנשים איכותיים; כל אלו לא יפתרו את הבעיות לחלוטין.

אני לא אומר שעבודתו של מבקר המדינה מיותרת או מוטעית, אבל רצוי לזכור שפיקוח ממשלתי הנכנס לפרטי הפרטים של העסק הוא פחות יעיל ממה שנהוג לחשוב, ולא לצפות לניסים ונפלאות מהעוסקים בו.

רגולציה מושלמת היא רגולציה שאינה נכנסת לפרטים הקטנים, אלא בונה את השוק באופן שבו לחברות יהיו תמריצים לפעול כפי שהרגולטורים רוצים שהן יפעלו, ולא יהיו להן אינטרסים לנסות לעקוף את החוקים באופן יצירתי. קשה מאוד לתכנן מנגנון כזה, מפני שתמריצים משפיעים בדרכים בלתי צפויות, אבל כשזה מצליח הרגולטור לא באמת צריך להבין את העסק יותר טוב מהחברות עליהן הוא מפקח. זו צריכה להיות השאיפה, בכל אופן, ולא הגדלת מספר המפקחים או חקיקת חוקים נוספים.