כיצד לא נכון לחשוב על מחיר הגז הטבעי
קל להבין מדוע מחיר גבוה מדי של גז טבעי (למשל תודות לכוח מונופוליסטי) יכול לפגוע במשק, אבל חשוב להבין גם את המקרה ההפוך. תפיסה נפוצה גורסת שהמחיר הנכון לגז טבעי בישראל הוא המחיר הנמוך ביותר שעדיין משאיר לבעלי חברות הגז איזה שהוא רווח "סביר" או "לא חזירי" – מחיר כזה יעודד את התעשיה הישראלית, יוריד את יוקר המחיה וכך הלאה. התפיסה הזו שגויה לגמרי.
הבעיה המרכזית עם התפיסה הזו היא ההתמקדות באלמנט החלוקתי ולא בשימוש חכם במשאבים. נניח למשל שהמשק הישראלי הוא מפעל אחד גדול המייצר מזון לאזרחי המדינה על ידי שימוש בחומר גלם יחיד – גז טבעי או נפט. למשק יש שדות גז במעמקי הים, אבל נפט נדרש ליבא מחו"ל. נניח שאפשר למכור גז לחו"ל במחיר של 100 ליחידה, ושיחידת גז מייצרת מזון בערך של 200 קלוריות. ניתן גם לייצר מזון בעזרת נפט מיובא, כאשר ייבוא יחידת נפט עולה 50 ויחידת נפט מייצרת גם היא מזון בערך של 200 קלוריות. במצב כזה ברור שלמפעל משתלם למכור את הגז לחו"ל תמורת נפט ולהשתמש בנפט לייצור המזון, למרות שיש בבעלותו של המפעל שדות גז משלו ולמרות שניתן להעביר את הגז לייצור מזון "בחינם". זה לא באמת בחינם, מכיוון שכאשר המפעל משתמש בגז לייצור מזון הוא מוותר על הכסף שהיה ניתן לקבל מייצוא הגז. ישנו שימוש לא אופטימלי במשאבים. במציאות מדינת ישראל איננה מפעל, אבל הממשלה מסוגלת להשפיע על מחירם של מוצרים כגון גז טבעי. מחיר נמוך מדי עלול להוביל לשימוש שאיננו אופטימאלי מבחינת המשק כולו, גם אם המחיר הזה נמוך למדי.
לשימוש בגז הטבעי, כמו לכל דבר בחיים, יש עלות: העלות האלטרנטיבית. אנחנו יכולים למכור יחידת גז לצרכנים ישראלים או לצרכנים בחו"ל במחירים שונים, אנחנו יכולים להשתמש בו עכשיו או בעתיד, ואנחנו יכולים גם פשוט להשאיר אותה באדמה ולא לשלם את עלויות ההפקה. כל דבר שנבחר לעשות עם הגז יבוא על חשבון שאר האלטרנטיבות. המחיר של הגז צריך לשקף את העלות הזו. אם אין תחרות במשק, וכרגע זה המצב, התיאוריה הכלכלית מעלה כי המחיר שיקבע ללא התערבות ממשלתית לא ישקף את העלות הזו, אך התערבות ממשלתית תשפר את המצב רק אם היא תקבע מחיר נכון. אם נקבע בחוק מחיר נמוך מדי נוביל למצב שבו יהיו עסקאות משתלמות שלא יבוצעו: יהיו צרכנים אשר מוכנים לרכוש גז במחיר גבוה יותר, ופירמות שמוכנות למכור להם במחיר הזה, אבל העיסקה לא תתקיים מכיוון שהיא אסורה בחוק. באותו האופן, גם אם המחיר בשוק יהיה גבוה מדי יהיו עיסקאות משתלמות (שתורמות לרווחה הכוללת במשק) שלא יבוצעו.
כאשר הממשלה מחליטה בכל זאת לפקח על מחירי מוצרים ולקבוע עבורם מחיר הנמוך מהמחיר התחרותי, היא לרוב עושה זאת עבור "מוצרי יסוד" מתוך מטרה חברתית של תמיכה בצרכנים עניים. אפשר להטיל ספק בתרומה האמיתית של מהלכים כאלו לצרכנים, אבל בנוגע לגז אפילו השיקול הזה לא קיים. אין שום סיבה למכור גז בזול למפעל ישראלי מסוים, המייצא לחו"ל מוצרים המיוצרים בעזרת אנרגיה מבוססת-גז, כאשר ניתן לייצא את הגז לחו"ל באופן ישיר במחיר גבוה יותר. מהלך כזה לא "תומך בתעשיה הישראלית" או "משפר את יוקר המחיה", אלא פשוט מעביר כסף מבעלי הון מסוימים לבעלי הון אחרים תוך כדי שימוש לא יעיל במשאבי הטבע של המדינה ופגיעה בתקבולי המיסים שהממשלה יכולה לקבל מהעסקה. בעקבות ועדת ששינסקי המיסוי על גז גבוה יותר מהמיסוי על מוצרי יצוא אחרים, כך שסובסידיה כזו היא בעצם מסלול עוקף-ששינסקי: בעלי הון מסויימים מייצאים את הגז לחו"ל כשהוא "מוחבא בתוך" מוצרים אחרים שהוא עזר לייצר, בלי לשלם את המיסוי שחברות הגז היו משלמות.
גם אם תטענו שמהלך כזה בכל זאת מוזיל עלויות אנרגיה גם לצרכנים פרטיים, זה נראה מוזר להעניק לתושבי המדינה הטבה שתלויה בצריכת האנרגיה שלהם. אין גם שום סיבה למכור גז במחיר מוזל במיוחד לחברת החשמל. אם הממשלה מעוניינת להוריד את מחיר החשמל, שהוא ממילא מפוקח, היא יכולה לעשות זאת באופן ישיר. למה להוזיל דווקא את מחיר הגז עבור חברת החשמל? אולי עדיף להוזיל את עלויות כוח האדם של חברת החשמל? אולי משתלם יותר להפיק חשמל בעזרת אנרגיות מתחדשות ולייצא את הגז לחו"ל?
חשוב גם לזכור שהמיסוי על רווחי חברות הגז מתקרב ל-70%. על כן, מדיניות אשר תפחית את הרווחים האלו לא מעבירה כסף מיצחק תשובה לגורמים אחרים במשק, אלא בעיקר מהממשלה לגורמים אחרים במשק. זהו כסף שהיה ניתן להשתמש בו עבור שירותים ציבוריים טובים יותר.
הגז השוכב במים הטריטוריאלים של מדינת ישראל הוא ערימה של כסף "פוטנציאלי", שניתן להפיק ממנו את המקסימום רק אם נתחשב בעלויות האלטרנטיביות. זה נכון גם אם אנחנו רוצים להתחשב בשיקולים נוספים שאינם כספיים לכאורה, למשל ביטחון אנרגטי (שנרחיב לגביו בהמשך) או צדק חברתי. אם מפריע לכם שחברות הגז מרוויחות "יותר מדי" אז הפתרון לכך הוא מיסוי ולא מחיר נמוך שגורם לשימוש לא יעיל. כמובן שגם למיסוי יש השלכות שליליות, למשל על הסיכוי לחפש ולמצוא מאגרים חדשים, אבל פיקוח מחירים המעביר כסף מבעל הון אחד לבעל הון אחר או לאיזה שהוא גוף ממשלתי, תוך כדי וויתור על חלק מערימת הכסף הפוטנציאלי, הוא דרך עקומה ויקרה מאוד לדאוג לצדק חברתי. בסופו של דבר, הגורם הרלוונטי היחיד לקביעת המחיר האופטימאלי של גז טבעי בישראל הוא לא איזו שהיא תפיסה לגבי צדק חברתי ולא הרצון לתמוך בתעשייה המקומית, אלא העלות האלטרנטיבית הרלוונטית לשימוש ביחידת הגז האחרונה שנמכרת.
אז מהי העלות הזו?
ובכן, תלוי.
למצוא את העלות האלטרנטיבית הנכונה
ב-28 ביולי התקיים במכון אהרן למדיניות כלכלית, במרכז הבינתחומי בהרצליה, כנס בנושא רגולציה על הגז הטבעי, בהשתתפותם של חוקרים מהאקדמיה, פקידים בכירים, נציגי התעשייה וחבר הכנסת איתן כבל המכהן כיום כיו"ר ועדת הכלכלה של הכנסת. בכנס הוצג מחקר של פרופ' עדי פוזנר, ד"ר טל מופקדי וד"ר רועי שלם, שבנו מודל של משק הגז הישראלי במטרה להבין מהן העלויות האלטרנטיביות הרלוונטיות, וכך להתחיל לחשוב עד כמה מתווה הגז הנוכחי רחוק מהאופטימום. העולם הוא כמובן מורכב יותר מכל מודל, ואי אפשר באמת לחשב את "המחיר האופטימאלי", אבל מודלים מופשטים מאפשרים לנו לפחות לחשוב על הנושא באופן נכון לוגית.
אז איך העסק עובד?
מבלי להיכנס יותר מדי אל הפרטים, חשוב להבין שכאשר אנחנו מוכרים יחידת גז לצרכן ישראלי כלשהו אנחנו מבצעים שלושה סוגי וויתורים על אלטרנטיבות:
- מכירת יחידת גז לצרכן מקומי מקצרת את הזמן שבו המשק יוכל לייצר גז לצריכה עצמית ומקרבת את היום שבו יגמר הגז בארץ ונצטרך ליבא גז מחו"ל.
- מכירת יחידת גז לצרכן מקומי מגיעה על חשבון יצוא יחידת גז לחו"ל.
- מכירת יחידת גז לצרכן מקומי אחד מגיעה על חשבון מכירת יחידת גז לצרכן מקומי אחר.
נניח לשם פשטות ההצגה שאין אפשרות לייצא את הגז, שלא עולה כסף להפיק אותו ושהמחיר שבו ניתן ליבא גז הוא תמיד 8 דולרים ליחידת גז (יחידות גז נמדדות ב-MMBTU, מדידה המתחשבת בכמות האנרגיה שניתן להפיק מהגז). הביקוש המקומי לגז ילך ויגדל עם השנים בקצב צמיחת האוכלוסיה, ולפי התחזיות הגז יספיק לכ-38 שנים במצב זה שאינו כולל ייצוא, כלומר עד שנת 2054. מה צריך להיות המחיר המקומי של הגז תחת ההנחות האלו?
כאשר אנחנו לא יכולים ליצא את הגז ועלות הפקתו היא אפס, המחיר ה"נכון" אינו אפס. העלות האלטרנטיבית של הגז במצב זה היא שווי היבוא העתידי, הסוג הראשון של הוויתור שהזכרתי למעלה. אם אנחנו צורכים היום יחידת גז, המשמעות היא שנשלם 8 דולרים בעוד 38 שנים על יחידת גז. אם אנחנו צורכים בשנה הבאה את יחידת הגז, המשמעות היא שנשלם 8 דולרים בעוד 37 שנים. אם נצרוך את יחידת הגז בשנת 2050, המשמעות היא שנשלם 8 דולרים בעוד 4 שנים. כסף היום שווה יותר מאשר כסף בעתיד – ניתן לקבל ריבית על הכסף אם משקיעים אותו באפיקים אלטרנטיביים, וככל שהעתיד רחוק יותר כך כסף שנקבל או נשלם בו שווה פחות. לכן, כיום בשנת 2016 תשלום של 8 דולרים בשנת 2054 הוא לא משמעותי כל כך, אבל בשנת 2050 תשלום של 8 דולרים בשנת 2054 הוא יותר משמעותי. במילים אחרות, היום העלות האלטרנטיבית של הגז הטבעי היא נמוכה, והיא צריכה לעלות עם הזמן ככל שהגז הולך ונגמר – וכך גם המחיר. אז הנה תובנה לא טריוויאלית ראשונה: בהינתן ההנחות שהצגנו, המחיר האופטימאלי צריך לעלות עם הזמן.
כמובן שהיו לנו כאן המון הנחות מפשטות. במציאות ניתן לייצא את הגז, עולה כסף להפיק אותו, יתכן שימצאו בעתיד עוד מאגרים, יתכן שמחיר היבוא ישתנה עם השנים וכך הלאה, אבל זה לא אומר שהמודל שתיארתי חסר ערך. המודל הזה מספק תובנה חשובה ולא טריוויאלית, תובנה שקשה להגיע אליה ללא החשיבה המסודרת המאפיינת מודלים כלכליים.
עדי פוזנר, טל מופקדי ורועי שלם מתחילים את מחקרם עם התובנה הבסיסית הזו, ואז ממשיכים משם אל מודלים יותר ריאליסטיים הכוללים עלויות הפקה, אפשרות לייצוא ומגבלות שונות על הקמת המתקנים, ודנים גם בשאלת שינויי מחירים בארץ בעקבות שינויי מחירים בחו"ל, מציאת מאגרים חדשים ושיקול הביטחון האנרגטי. התוצאות הולכות ונעשות מורכבות, כאשר בשנים שונות יש עלויות אלטרנטיביות רלוונטיות שונות, כתלות במרחק שלנו מהנקודה שבה יסתיים הגז. ישנן תקופות שבהן המחיר קבוע, ויש תקופות שבהן הוא עולה כמו במודל הבסיסי או בקצב מהיר יותר; ישנן תקופות שבהן מה שחשוב מבחינת אלטרנטיבות הוא המחיר שניתן לקבל על היצוא, תקופות שבהן מחיר היבוא הוא העיקר, ותקופות שבהן מחירי היצוא והיבוא בכלל אינם רלוונטיים מכיוון שהגז נמצא במחסור ביחס לביקוש המקומי (בגלל מגבלות ביכולת ההפקה). יש תקופות שבהן עליית מחירים עולמית של 10% מעלה את המחיר המקומי האופטימאלי ב-10%, בפחות מ-10% או ב-0%. כמובן שכל תגלית גז חדשה או התפתחות טכנולוגית שמופיעה בדרך משנה את המחירים האופטימאלים.
בקיצור, מסובך. אבל הפרטים כרגע פחות חשובים. הנקודה היא שבסופו של דבר המודלים האלו מסוגלים לתאר לנו את המתווה האופטימאלי של מחירי הגז לאורך זמן, כאשר בכל תקופה בוחנים את העלות האלטרנטיבית הרלוונטית, וגם מספקים תובנות כיצד להשיג מטרות אחרות בו זמנית כגון צדק חלוקתי או שמירה על ביטחון אנרגטי. ניתן לעדכן את המודלים בפרמטרים המשתנים, וכך לקבל את השינוי הנדרש בתוצאות אם המציאות משתנה.
הבעיה היא שזה לא מעניין אף אחד.
המודלים והמציאות
במהלך השולחן העגול במכון אהרן נוצר וויכוח בין חבר הכנסת איתן כבל לבין פרופ' חיים פרשטמן, כלכלן מאוניברסיטת תל אביב. כבל, שעלה לדבר לאחר שעדי פוזנר סיים להציג את המודל, טען שבתור מקבל החלטות מודלים כאלו פחות רלוונטיים עבורו. הוא דיבר על שיקולים גיאופוליטיים, על שיקולי ביטחון ועל שלל נושאים אחרים שלדעתו לא נכנסו אל תוך המודל, אך אחרים הסבירו שהמודל דווקא כן מאפשר להבין כיצד נדרש להתחשב בשיקולים האלו באופן לוגי ורציונלי. פרשטמן אמר שלפני כשש שנים, כשרק הופיעו התגליות הראשונות, הוא וחבורה של חוקרים הציעו לממשלה לבצע מחקר כזה בהתנדבות, אבל אף אחד לא היה מעוניין. הבעיה היא שמקבלי ההחלטות בישראל לא פעם מתעלמים מסוג החשיבה שכלכלנים יכולים להציע, וכפי שציינו פרופ' עומר מואב ואחרים בכנס זו בעיה שמתחילה עם הציבור והתקשורת בישראל. גם אם קיים בממשלה פוליטיקאי המעוניין לקבל החלטות המבוססות על עצותיהם של הכלכלנים, הוא לא ישרוד פוליטית בגלל שלציבור לא אכפת.
רבים משוכנעים שאנחנו הכלכלנים עובדים כולנו עבור בעלי ההון. יש כמובן כלכלנים שבאמת עובדים עבורם, אבל הם מיעוט וישנם כללי גילוי נאות שנועדו לחשוף זאת. לפרופסורים עם קביעות באוניברסיטה לא אכפת מה יצחק תשובה חושב על המודלים שלהם, וגם לי לא אכפת מה יצחק תשובה חושב על המאמרים שלי. רבות מהתובנות העולות מהמודל של פוזנר ושותפיו דווקא נוגדות את האינטרסים של חברות הגז (עדי פוזנר טוען שהמחיר בארץ כיום ככל הנראה גבוה מדי), ואין שום היגיון בלפסול כל טענה שכל כלכלן אי פעם יעלה כי יש סיכוי מזערי שיום אחד הוא יעבוד עבור איזה שהוא בעל הון. מעבר לכך, זה גם לא הוגן להתעלם מהנתונים והעמדות שמציגים כלכלנים כגון אמיר פוסטר, שמייצג את חברות הגז והשתתף בכנס – זה שמישהו "מדבר מפוזיציה" זה לא אומר שהוא בהכרח משקר או טועה.
בעיה אחרת היא הטענה הנפוצה שלפיה כלכלנים מסתכלים על כל דבר "דרך החור שבגרוש", כפי שציין חבר הכנסת איתן כבל במהלך השולחן העגול. גם זו טענה שגויה. דרך החשיבה הכלכלית והמודלים הכלכליים מתחשבים גם בכל שיקול אחר שיכול להיות קיים, הם פשוט מצמידים לשיקולים האלו מחיר. למשל, "ביטחון אנרגטי" הוא לא שיקול עם משקל אינסופי. כפי שציין רועי שלם במהלך הדיון, לפני שהתגלה הגז, מקבלי ההחלטות בישראל לא היו מעוניינים לרכוש לעצמם מאגר גז לצרכי ביטחון אנרגטי, אז למה עכשיו פתאום יש צורך בכך? הגז לא הפך לזול יותר. זה שבמקרה יש לנו גז זה לא אומר שהגז הוא זול יותר עבורנו. כאמור, הגז הוא בסך הכל משאב בשווי מסויים, ועם המשאב הזה ניתן לעשות כל מני דברים. אם לפני הגילוי לא היה לנו רצון להשתמש בכסף של מדינת ישראל כדי ליצור מאגר גז טבעי לצרכי חירום בישראל, למה אחרי הגילוי פתאום זה הכרחי?
הסיבה לדרישות כגון ביטחון אנרגטי המתבטא בשמירת גז ומניעת ייצוא, היא חשיבה לא עקבית ולא לוגית מצד מקבלי ההחלטות. בני אדם לוקים בכשלים קוגניטיביים רבים: אנחנו נוטים לשים נושאים שונים בקטגוריות שונות, להצמיד משקל אינסופי לחלק מהשיקולים בקבלת החלטה, לא להבין שיש תחליפיות בין אלטרנטיבות שונות, להצמיד תג מחיר גבוה יותר לחפץ רק כי הוא "שלנו" למרות שלא היינו מוכנים לשלם את אותו המחיר עבור החפץ אם הוא לא היה ברשותנו, ועוד. דניאל כהנמן זכה בפרס נובל על מחקריו על הכשלים האלו, המאפיינים פקידים בכירים, ראשי ממשלות וחברי כנסת באותה המידה שבה הם מאפיינים כל אדם אחר. מודלים כלכליים מאפשרים לנו להתגבר על הכשלים האלו, אבל לשם כך נדרש להשתמש בהם – נדרש להקשיב. המודלים לא אומרים ששיקולים לא-כספיים, למשל הרצון שלא ליצור תלות קיומית ביבוא גז דרך טורקיה, הם לא חשובים. אבל המודלים כן מסוגלים להצמיד תג מחיר ברור לשיקולים האלו, וכך לאפשר לפוליטיקאים לקבל החלטות טובות יותר – להתחשב באלטרנטיבות, להחליט בדיוק מה המחיר שהם מוכנים לשלם, בכסף, כדי למלא שיקולים אחרים.
אז מה עם מתווה הגז הנוכחי?
פוזנר, מופקדי ושלם מאמינים שהמחיר הנוכחי בישראל הוא ככל הנראה גבוה יותר מהאופטימום. המחיר הזה לא נקבע בשוק תחרותי אלא במסגרת מאבק כוחות בין חברות הגז, חברת החשמל והממשלה, מאבק שנערך בתקופה שבה המחירים העולמיים היו גבוהים יחסית. מאז שהוא נקבע מחירי האנרגיה העולמיים התרסקו, אבל העובדה הזו לא השתקפה במחיר הגז בארץ, והמתווה מנציח את הקיבוע הזה ל-6 השנים הבאות. אך למרות הביקורת שלו, עדי פוזנר אינו מתנגד למתווה. משיחותי עימו עולה כי הוא יכול לחשוב על מתווה טוב יותר, אבל לא ברור אם היה ניתן להשיגו במסגרת המו"מ בין הגורמים, ובכל מקרה הנזק מהיעדר מתווה גדול הרבה יותר מהנזק מקיומו של מתווה לא אופטימאלי. לעיכובים בפיתוח מאגרי הגז יש מחיר הרבה יותר גבוה מאשר לבחירה במחיר שאיננו מושלם. כל שנה שבה לא זורם גז למפעלים ישראלים או ליצוא היא בזבוז עצום של כסף, והדבר האחרון שפוזנר, מופקדי ושלם רוצים הוא לתרום לבזבוז הזה. לדעתם הדבר הנכון ביותר כרגע הוא להתקדם כמה שיותר מהר עם הפיתוח, ובהמשך להתחיל להשתמש בתובנות העלות מהמודל כדי להבין האם כדאי לשנות את ההסכמים אל מול חברות הגז, בהינתן ההשפעות על המוטיבציה של חברות לחפש כאן מאגרים נוספים. מלבד המתווה, בעיה נוספת עם המדיניות הנוכחית היא שוועדות שונות קבעו בזמנים שונים את הרגולציות על המחיר ועל הייצוא ואת שיעור המיסוי, בזמן ששלושת הנושאים האלו תלויים מאוד אחד בשני וצריכים להיקבע ביחד, בו זמנית.
הדיון הסוער בעיתונות על המחיר בארץ לעומת מחירי הגז במדינות אחרות או על שיעורי הרווח של חברות הגז הוא פופוליסטי ולא רלוונטי ברובו, והתלות הנכונה של המחיר בארץ במחירי חו"ל היא מורכבת יותר מכפי שהרוב חושבים. הרמות הגבוהות של הדמגוגיה והבורות המלוות את הדיון הציבורי, התקשורתי והפוליטי בנושא הגז הטבעי מזיקות מאוד לסיכוי של אזרחי מדינת ישראל לנצל באופן מוצלח את המזל שפקד אותנו עם גילוי המאגרים, למצות את ערימת הכסף הפוטנציאלי. כפי שציינו ערן חיימוביץ (מנכ"ל פיניציה) ומגיבים נוספים בשולחן העגול של מכון אהרן, בהחלט ייתכן שטכנולוגיות אנרגיה חדשות יחליפו את הגז הטבעי ויורידו את מחירו באופן דרמטי בעשורים הקרובים, בזמן שפוליטיקאים ישראלים ימשיכו להאשים אחד את השני בעיכוב בפיתוח המאגרים ופעילים חברתיים למיניהם ימשיכו להפגין נגד הטייקונים ולהגיש בג"צים נגד כל החלטה שהממשלה מקבלת בנידון. במקרה זה חלק ניכר מהגז "של כולנו" ישאר לנצח בקרקעית הים התיכון – גז שהיה ניתן לייצא אותו לחו"ל, למסות את רווחי החברות המפיקות אותו ולהשתמש בו כדי לתרום לשיפור רמת החיים של כלל תושבי המדינה. כדי להימנע מהמצב הזה עלינו ראשית כל להחליף את השיח האמוציונאלי ואת חוסר האמון בדיון רציונלי ופתוח ובהקשבה הדדית.
דעת מיעוט 