Feeds:
רשומות
תגובות

Posts Tagged ‘רגולציה’

לפני הרשומה, הייתי רוצה להודות למספר אנשים אשר תרמו לחשבון הבלוג לאחרונה. אני אמנם כותב יותר בפייסבוק מאשר כאן בתקופה האחרונה, אבל אני תמיד מעריך את התרומות שלכם, ומקווה בעתיד שיתפנה לי יותר זמן לכתיבה בבלוג.


ישראל היא אחת המדינות הכי פחות יעילות בעולם המערבי לפי מדדים רבים של רגולציה ובירוקרטיה, תודות להיסטוריה סוציאליסטית, חוסר עניין ציבורי, כוחן של קבוצות לחץ צרות, חקיקה פרטית בהיקף מטורף ותרבות של כסת"ח. אך שוק אחד הצליח איכשהו לחמוק בעשורים האחרונים משאיפותיהם הבלתי נדלות של הפוליטיקאים "להסדיר" כל דבר שזז: שוק הדיור להשכרה. פוליטיקאים אשר זיהו את הנישה החסרה לוחצים בכבדות בשנים האחרונות להעתיק גם בנושא שוק השכירות צעדי מדיניות שגויים שננקטו במדינות אחרות אי שם באמצע המאה הקודמת, ומאז כולם שם מצטערים עליהם. התקשורת, כהרגלה, מציגה תמונה חד צדדית של המצב, כתוצאה מהיעדר הכשרה והבנה כלכלית בקרב כתבי הטלוויזיה והעיתונאים.

בשבועות האחרונים משודרת בערוץ 10 סידרת כתבות של מתן חודורוב בנוגע לרגולציה על שוק השכירות. בכתבות אלו משתמש חודורוב בטריקים רטוריים שונים על מנת להטעות את צופיו, למקד אותם באנקדוטות ולהסיח את דעתם מהעובדות. אולי קיבל חודורוב השראה מדונלד טראמפ ועידן ה"פוסט-אמת" ו"העובדות האלטרנטיביות" שכולנו חיים בו כיום? כאשר הכלכלן עומר מואב תקף את חודורוב על הטעיותיו, השיב חודורוב כי אמנם אין לו השכלה כלכלית רלוונטית, אבל טען כי "המציאות מורכבת יותר" מהטיעונים הנגדיים של הכלכלנים, כי במדינות רבות מתקיימת רגולציה כבדה על שוק השכירות, וכי טענותיו של מואב הן לא יותר מאידיאולוגיה. כפי שכותב עומר, מלבד טיעוני אד-הומינם חודורוב לא התייחס בשום צורה עניינית לטענות הנגדיות. אותן ההאשמות בהטיה אידיאולוגית הופנו גם כלפי, על ידי חבר הכנסת רועי פולקמן, כשכתבתי כאן על הנושא בעבר. ההסתה של הוויכוח למחוזות אידיאולוגיים היא פשוט בריחה מהתמודדות עם העובדות.

האמת היא שבנוגע לרגולציה על שוק השכירות העובדות הן פשוטות מאוד: הרגולציה נכשלה בכל מקום שבו נוסתה, ואין שום מחקר או סקירה רצינית שטוענים ההפך. זה לא אומר שלא ניסו אותה שוב ושוב, בכל מדינה יש פוליטיקאים עם נטיות פופוליסטיות, אבל יש סיבה לכך שכיום בכל מקום מנסים בעיקר להיפטר מרגולציה כזו, וחבל מאוד שאנחנו בישראל בוחרים שלא ללמוד מהניסיון העולמי. חודורוב אינו מתעניין בעובדות האלו או במחקרים, ומעדיף במקום זאת לתאר את המצב הקיים ולראיין בעיקר אנשים שמרוויחים מהרגולציה הזו באופן ישיר, ולכן מן הסתם הם תומכים בה.

אדיר יוסף, כלכלן העובד בחברת ייעוץ, פרסם סטטוס מפורט בדף הפייסבוק שלו "כלכלה מהארץ והעולם" התוקף את טענותיו של חודורוב ומתייחס ספציפית למקרה של הולנד שנסקר בסדרת הכתבות. אדיר הסכים לבקשתי לכתוב מאמר אורח בבלוג עם תיאור רחב יותר של המצב בהולנד. מכאן הבמה שלו, תהנו.


פיקוח מחירים בשוק הדיור הוא פשוט רעיון גרוע. העניין כל כך ברור ומגובה בעובדות, שהוא נחשב "משעמם" במחקר כלכלי ורוב המחקר מצוטט עובדות כבר משנות ה-70 וה-80. כמעט אין מה לחדש בנושא, פרט לתיאור עיוותי שוק כזה או אחר. בניגוד לאופן אותו מציג חודורוב (וקדמו לו סתיו שפיר ורועי פולקמן), לא מדובר בעניין של דעה או ויכוח מקצועי בין צדדים שקולים, אלא על בורות מול עובדות. ישנם בנושא מאות מחקרים ועדויות חד משמעיות מהשטח (שאינם מבוססים על מודל תיאורטי מורכב אלא על תיאור המציאות), ולא ניתן למצוא כלכלנים רציניים שתומכים בפיקוח מחירים בשוק הדיור.

לפי סיכום ספרות משנת 2009 בנושא, המחקר הכלכלי הוא עקבי וחד משמעית רואה פיקוח שכר דירה כיוצר יותר נזקים מתועלת. הנזקים הידועים הם בעיקר תורים ארוכים לדיור, התפתחות שוק שחור, וירידה באיכות וכמות הדירות בשוק בטווח הבינוני והארוך, אפשר לקרוא על כך גם בהרחבה כאן וכאן.

דיון בנושא גורם באופן מיידי לאנשים להתייחס לדוגמאות בשווקים מפותחים בהם קיימת רגולציה על שכר הדירה, אבל העניין מתאר כשל בסיסי בחשיבה על סיבה ותוצאה – האם השווקים מפותחים למרות או בגלל הפיקוח? האם הוא גורם נזק סמוי מן העין? בנוסף, לא תישאל השאלה כיצד הגיעו לרעיון הפיקוח או מדוע נדיר (אם בכלל) שמאמצים אותו במדינה מפותחת בעשורים האחרונים, אלא בעיקר מנהלים משברים קיימים מול קבוצות לחץ.

אז איך הגיעו בכלל לפיקוח מחירים בשוק הדיור במקומות שונים בעולם?

למעשה, כמעט בכל שוק מפותח שבו זה התרחש, זה קרה בעקבות משברים כלכליים. בישראל זה החל בתקופת הצנע של שנות ה-50, בארה"ב במלחמת העולם השנייה, ובמדינות אירופה זה החל בעיקר לאחר מלחמת העולם הראשונה. כתוצאה מהפיקוח נוצרות קבוצות לחץ פוליטיות וכלכליות חזקות מאוד, שביטול החוק יביא לפגיעה משמעותית בסובסידיה שהן מקבלות – ומכאן קשה מאוד לבטל את החוקים והרגולציה שמזינים את עצמם ומתרחבים וגורמים לכשלי שוק נוספים, מחסלים את השכירות בשוק הפרטי, מצמצמים את ההיצע ומרחיבים את הסובסידיות.

למשל, עד היום קיים בישראל חוק הגנת הדייר וישנם דיירים שגרים ב"דמי מפתח" ומשלמים סכום מגוחך לבעלי הדירה. בכל חוזה שכירות סטנדרטי ישנם מספר סעיפים שמנסחים את העובדה שהחוק אינו חל החוזה והדיירים החדשים. שוק הדיור בהולנד, שמהווה דוגמה מרכזית בסדרה של מתן חודורוב ולכן נתמקד בו ברשומה זו, הוא שוק בו הנזק של פיקוח המחירים בולט במיוחד בשוק הדיור ובכלכלה הרחבה.

שוק הדיור בהולנד כמשל

שוק הדיור באמסטרדם הוא כנראה אחד הגרועים שיש במדינות המפותחות. אמנם שכר הדירה המפוקח נמוך, אך כ-15% מהאוכלוסייה בהולנד מוציאה מעל 40% מהכנסתה הפנויה על דיור (ממוצע האיחוד אירופי הוא כ-11%, קישור), מהשיעורים הגבוהים ביותר באירופה, שמרמזים על כך שהפיקוח לא מוריד מחירים. ישנה טענה לפיה ההטבה מגיעה רק לעניים, אך גם טענה זו אינה מדויקת. כ-51% ממשקי הבית העניים בהולנד משלמים שכר דירה גבוה מ-40% מהכנסתם הפנויה, כך שההטבה הזו כנראה אינה מגיעה אליהם באופן מיוחד ומפוזרת באופן די שווה באוכלוסייה.

על פי מחקר של ה-OECD, רגולציה על שכירות כלל לא מפחיתה את מחירי השכירות. בגרף המצורף רואים בציר ה-Y את מחירי השכירות היחסיים ובציר ה-X את מידת הפיקוח על שכר דירה – המתאם שקרוב ל-0 מראה שאין קשר מובהק בין מידת הפיקוח לבין מחירי השכירות, כלומר במדינות בעלות פיקוח הדוק יותר מחירי השכירות לא נוטים להיות נמוכים יותר, בניגוד לאינטואיציה של רוב האנשים.

rent1

OECD

כל הבעיות הידועות בפיקוח שכר דירה מתקיימות גם בהולנד. מדובר בתחזית נכונה ללא יוצא מן הכלל עד כה, שמנבאת שפיקוח אפקטיבי על שכר דירה מתחת למחירי השוק ורגולציה נוקשה בשוק הדיור מפחיתים את המוביליות של עובדים, יוצרים תורים ארוכים ומביאים לצמצום ההיצע.

1. זמן ההמתנה

זמן ההמתנה הממוצע באמסטרדם לדירה הוא 6 שנים. דירות "טובות" מגיעות לתקופות המתנה שהן לעיתים בנות 10 שנים ומעלה. אפילו האתר של עיריית אמסטרדם מציע לשוכרים לגור בדיור פרטי כי ההמתנה לדיור ציבורי תלויה בתנאים נוקשים ולוקחת בין 5-10 שנים.

2. תחזוקה לקויה

כצפוי, כאשר מפחיתים את שכר הדירה מתחת למחיר השוק ומונעים פינוי דיירים קיימים, הפגיעה בתמריצים ארוכי הטווח של בעלי הבתים להשקיע בתחזוקה יורדים. אין מדובר באכזריות, פשוט בהיגיון רציונלי. לדוגמה, ה-OECD מצא שיש קשר בין חוקי הגנה על דיירים לבין גגות דולפים ומחסור בשטח מגורים כפי שכותב הבלוג הזכיר בעבר כאן.

3. תשלום החשבון – על גב הציבור כולו

על חשבון מי אנשים גרים בדיור הציבורי? בעיקר על חשבון משלמי המיסים ההולנדים. בהולנד קיימים תאגידי דיור מקומיים שנהנו בעבר מסבסוד ישיר ועצום שהופסק בשנות ה-90. מיד עם הפסקת המימון הממשלתי הישיר הם הפסיקו לגדול, אך נזקקו למחיקת הלוואות עצומה והעברה של 16.7 מיליארד יורו, 5.5% מהתמ"ג באותה תקופה (שווה ערך ל-82 מיליארד ש"ח בישראל לפי שנת 2015). הממשלה ההולנדית עדיין מסבסדת אותם בדרכים אחרות, כמו דרך רשת ביטחון להלוואות, פטורים במס, קרקעות מוזלות ותמיכות שונות ומשונות.

עם כל (ואולי למרות) התמיכה הזו, לפי האיחוד האירופאי, התאגידים האלה נכשלים גם כיום, וסובלים מליקויים חמורים, התנהלות פיננסית גרועה, ממשל תאגידי בעייתי והם אינם משרתים את המטרות לשמן הוקמו. ההערכה של ה-OECD לגבי סובסידיות סמויות וגלויות מגלמת עלות בגובה של כ-14.25 מיליארד אירו, כ-4,750 יורו בשנה למשק בית. הטבלה הבאה מציגה לכם את העלויות שהוערכו לגבי היקף הסבסוד שניתן למשקי בית בגין הפיקוח על שכר דירה (8 מיליארד יורו בשנה), גביית סכום נמוך ממחיר השוק על דיור ציבורי (4.5 מיליארד יורו בשנה) וסובסידיות ישירות של סיוע בשכר דירה (1.75 מיליארד יורו בשנה.

rent2

OECD

4. חיסול השוק הפרטי

הגידול בדיור הציבורי ובשכירות המפוקחת כמובן חיסלו עם רגולציה הולכת וגדלה את שוק השכירות הפרטי בהולנד, שעמד על 60% בשנת 1947 וירד ל-11% בלבד כיום (דירות "יוקרה" בלבד) .עידוד שוק השכירות הפרטי וצמצום הרגולציה נמצא כיעד רצוי בכל אחד מהמסמכים שנכתבים על שוק הדיור ההולנדי, למשל בסקר הכלכלי לשנת 2016 ממליץ ה-OECD לצמצם את הרגולציה כדי לעודד השקעות ולהגביר את ההיצע של דיור.

5. צמצום המוביליות של עובדים

הנתונים מראים כי המוביליות בשוק העבודה ההולנדי ממוצעים ואף בחלקם טובים מממוצע השוק האירופי, אולם ב-OECD מייחסים זאת בעיקר למבנה וגמישות שוק העבודה, ולא לדיור. מחקר הולנדי מצא שאנשים עוברים עבודה בעקבות הדירה ושינויי ההיצע של הדיור ולא להיפך, נתון הרומז על אי מיצוי הפוטנציאל המלא של שוק העבודה, ומחקר של המועצה האירופית טוען שאנשים אינם רוצים לעבוד יותר שעות רק כדי לא לאבד את הזכאות לדירה מוזלת, כיוון שויתור על הזכאות מהווה למעשה מס שולי בשיעור גבוה מאוד.

כלל הרשויות והגורמים המקצועיים ממליצים על צעדים לשחרור שוק הדיור בהולנד והפסקת ההתערבות המוגזמת שגורמת לנזק בצורה חד משמעית. בדומה לנושאים אחרים, הפוליטיקאים לא מצליחים לעשות שינויים ולתקן את המצב הנוכחי, בגלל קבוצות אינטרס הנהנות מהעיוותים הקיימים. לפי המחקר של האיחוד האירופי ליברליזציה של שוק השכירות היא תנאי הכרחי לשיפור התפקוד של שוק השכירות:

"שוק הדיור בהולנד עוצב על ידי מדיניות התערבות ותמריצים שבמקור יועדה לספק דיור בר השגה ובאיכות טובה למען השכבות החלשות ולעודד בעלות על דיור. טווח ההתערבויות מקיף סובסידיות ישירות ועקיפות ותמריצים פיסקליים, פיקוח על ההיצע דרך הגבלת ייעוד (zoning), פיקוח על שכר דירה, ערבויות ממשלתיות ועידוד הלוואות לדיור ע"י הממשלה. כל הצעדים האלה יחד, היו יקרים ולא יעילים בהשגת המטרות. יותר מכך, הם עיצבו באופן ממוסד תהליך שהביא להצטברות של עיוותים הולכים וגדלים בכלכלה הרחבה, בין היתר בהקצאת הון ומוביליות של עובדים".

סיכום

ההצעה לפקח על שכר דירה ולהגביל את שוק השכירות היא גרועה. לא נמצאו יתרונות כלשהם להתערבות הממשלתית שהתרחשה בכל כך הרבה מדינות ויצרה שוק שחור, חוסר יעילות והוצאות עצומות ומיותרות שפגעו בציבור כולו. אחד המגיבים לסטטוס המקורי בעמוד "כלכלה מהארץ והעולם", אשר גר בעצמו באמסטרדם, כותב כי קשה מאוד להסתדר עם שוק הדיור המקומי. נדרש לחכות כ-15 שנים לדירה טובה, ומי שמשיג דירות מפוקחות לא עוזב אותן, גם אם המשפחה שלו מתרחבת, פשוט מכיוון שזה כל כך משתלם. למשל, הוא מציין בתור דוגמה פרופסורים עשירים הממשיכים להתגורר בדירותיהם המפוקחות, המסובסדות כמובן על ידי כלל הציבור ההולנדי. המדיניות הזו דוחפת את ההולנדים לרכוש לעצמם דירות במקום לשכור אותם.

פיקוח על שכר דירה הוא לא מדיניות פרוגרסיבית התומכת בעניים ובחלשים. אין בסיס אמפירי שמראה שההתערבויות מעבירות כסף מהעשירים לעניים בצורה יעילה ומכוונות לאוכלוסיות חלשות בפועל, והן גורמות נזק רחב היקף לכלכלה כולה. לתומכי מדיניות פרוגרסיבית עדיף לסבסד ישירות אוכלוסיות חלשות באופן תקציבי, ולא דרך הגבלות על שוק הדיור.

ישנן דוגמאות לשווקים נוספים בהם יש נזקים בעקבות הפיקוח, כגון שבדיה בה ישנו תור של 20 שנים לדירה ציבורית, סן פרנסיסקו שבה אלפי דירות ריקות למרות מחסור חמור (כאן מפיו של פול קרוגמן), ברלין שבה מתקיימים למעשה מחירי שוק (מותר להעלות את המחיר עד 10% מהמחיר האזורי) וגם דוגמאות חיוביות לכך שלמעשה חלק מהשווקים המפוקחים הולכים לכיוון ליברליזציה כמו ניו יורק שהיקף הדירות הנמצאות תחת רגולציה הולך ויורד, או פינלנד וצ'כיה בהן שוחרר הפיקוח לגמרי וגדל ההיצע. אין שום דוגמה להישגים חיוביים של רגולציה על דיור להשכרה.

אני מקווה שהנטייה לייבא בעיות שלוקח עשרות שנים להיפטר מהן תלך ותרד בשנים הבאות, אבל אני די פסימי לאור התקשורת מהסוג שמתן חודורוב עושה. הלוואי שהציבור יצליח להתמודד עם המידע המגובה, הרציני והחד משמעי בנושא הזה, כי חשוב להתנגד לו בצורה בלתי רגילה במיוחד לאור העובדה שקבוצות הלחץ לא קיימות בישראל, עדיין. כשהן יקומו כבר יהיה מאוחר מדי.

מודעות פרסומת

Read Full Post »

דוח מבקר המדינה פורסם בשבוע האחרון, ושוב החלה המנגינה המוכרת של האשמות הדדיות, מתקפות תקשורתיות על גופים ממשלתיים, ותחושת אפוקליפסה קרבה ברקע. חלק גדול מהביקורת בדו"ח מופנה כלפי הרגולטורים, אותם משרדים ממשלתיים שאמורים לפקח על גופים שונים במשק, כגון גני הילדים העירוניים, רשות השידור, הבנקים, חברות הביטוח ועוד.

בכל מדינה מודרנית קיים מערך נרחב של רגולציה, שמטרתו להדק את הפיקוח על השווקים היכן שהשוק החופשי לא מוביל לתוצאות רצויות, לאכוף את החוקים, ואף ליזום רפורמות וחוקים חדשים. לרגולטורים הבכירים יש לכאורה יכולת להשפיע על הצרכנים ועל הפירמות, לקבל כל נתון שיבקשו, ולכפות את רצונם גם על בעלי ההון החזקים במשק. על פי וויקיפדיה, למשל, בכל פעם שאנחנו מדליקים את מתג התאורה בבית אנחנו מושפעים על ידי הרגולציה:

"…הדלקת מתג התאורה בבית עובר מספר מעגלי רגולציה, החל מהחשמלאי שהתקין את החשמל בבית שמקבל אישור חשמלאי מורשה מטעם משרד העבודה על מנת לשמור על בטיחות הצרכן. המשך בקביעת מחיר החשמל על ידי הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל על מנת להגן על כספו של הצרכן שכן חברת החשמל בישראל הינה מונופול, המשך בתקנות להגנה על איכות הסביבה בייצור החשמל, המשך בקביעת כללים (כולל מיסוי) על יבוא חמרי הגלם לייצור החשמל (פחם) או למכירת זיכיון של המדינה למחצבים אחרים (גז) לשמירה על נכסי המדינה ועוד."

אלו רק חלק, כמובן… יש מפקחים רבים נוספים

על פי דוח מבקר המדינה, נראה כי פעם אחר פעם השומרים הללו נרדמים בשמירה, ומאפשרים לגופים שבתחום אחריותם להונות את הציבור הרחב, לעבור על החוק, ולהזרים כספים אסורים לכיסם של בעלי עניין. עיתונאים ופרשנים נוטים לזרוק בחזרה פתרונות בסגנון של "להגדיל את מספר המפקחים", "להדק את הרגולציה", "לחוקק עוד חוקים" וכו'. רוב האנשים שמציעים פתרונות כאלו מעולם לא עבדו באמת כרגולטורים, או מול רגולטורים כנציגי החברות.

למעשה, בכל העולם הרגולטורים מתקשים מאוד לעקוב אחרי השוק, וזהו גם אחד הגורמים למשבר הכלכלי האחרון. יש לכך מספר סיבות עיקריות, וראוי להכיר גם אותן, במקביל להשמעת דברי הביקורת הנכונים של מבקר המדינה.

חוסר מקצועיות

החיים הם מסובכים. ממש מסובכים. יכול לקחת שנים ללמוד לפרטי פרטים איך בנויים שווקים כגון שוק הסלולר, הביטוח, או האשראי – מהיכן מגיעים רווחי החברות, מהם המוצרים שישנם, מהן העלויות העיקריות, על מה מתחרות הפירמות וכו'. פקידי הממשלה העוסקים ברגולציה, בכל התחומים, מבינים פחות מאשר העובדים בחברות עליהן הם מפקחים. בעוד שבחברות יושבים מנהלים שעוסקים כבר עשרות שנים בתחום, רוב הפקידים הם בוגרי אוניברסיטאות חסרי ניסיון, וחלקם אחראיים על מספר רב של נושאים ולא יכולים להתמחות ברצינות באף אחד מהם.

למשל, אחת הדוגמאות שאני מכיר ממקור ראשון כוללת פקידי אוצר שהיו מעוניינים למדוד את התחרות בענף מסוים, אבל עקב חוסר הבנה של התחום הם ביקשו את הנתונים הלא נכונים, והגיעו בהתאם לכך למסקנות לא נכונות (לאו דווקא לרעת החברות עליהן עם מפקחים…). דוגמה אחרת שמופיעה בדוח המבקר היא הפיקוח של משרד האוצר על מפעל הפיס, שמקבל היתר מהמדינה לערוך הימורים תחת תנאים נוקשים. במשרד האוצר אין אף פקיד שאחראי באופן בלעדי לניהול הרגולציה על משרד הפיס. כאשר נדרש משרד האוצר לחדש את ההיתר של מפעל הפיס תוך קיום דרישות היועץ המשפטי לממשלה, העבודה על ההיתר החדש לקחה זמן רב, והתוצאה לא הייתה מפורטת ובהירה מספיק, מה שאפשר למפעל הפיס להפר חלק מסעיפי ההיתר ולהגדיל את הכנסותיו תוך פגיעה בציבור הרחב.

אז אולי יהיו כל מני חכמים שישר יקפצו ויגידו "נו, אז שיעשו להם יותר הכשרות, שילמדו אותם עד שהם יהיו מומחים". טוב, קל להגיד. הבעיה היא שרוב הידע שחסר לרגולטורים הוא לא ידע שאפשר לרכוש באוניברסיטה או בקורסים מקצועיים. מדובר בפרטים הקטנים, למשל כיצד בנויות מערכות המידע של הארגונים, איך נראים הנתונים, מהן הסיבות ההיסטוריות לתהליך מסוים, או מהו הנתיב שלאורכו זורם הכסף ממקום אחד למקום אחר. הידע הזה נמצא בעיקר בחברות, ואין להן אינטרס חזק להעניק אותו לאנשים שאמורים לפקח עליהן. כמו כן, מדובר בידע רחב מאוד, שגם בחברות עצמן הוא מפוזר בין אנשים שונים. כלומר, הרגולטור צריך לדעת על העברת הכספים באותה מידה כמו מחלקות הנהלת החשבונות של הארגונים, על הנתונים באותה מידה כמו האנליסטים העובדים בארגונים, על התמריצים של אנשי המכירות באותה מידה כמו אנשי המכירות עצמם, על החוקים באותה המידה כמו המחלקות המשפטיות, וכך הלאה. מדובר בציפיות מעט לא רציונאליות.

אז אולי כדאי לשכור אנשים שעבדו בעבר בחברות האלו?

זה מוביל אותנו אל הנקודה הבאה.

מי יפקח על המפקחים?

כמעט בכל יום מופיעה בעיתונים פרשה חדשה של ניגוד עניינים, הנוגעת לאיזה שהוא מינוי של מישהו לתפקיד ציבורי בכיר המתנגש עם פעילותו בעבר במגזר העסקי.

כשקוראים את הדברים האלו, חשוב לזכור דבר אחד: יש לנו מדינה ממש, אבל ממש, קטנה. באמת. כאשר ראש הממשלה ושריו מנסים לבחור מישהו חדש שיהיה המפקח על חברות התקשורת, יו"ר המל"ג, חבר בוועדת האיתור של מנכ"ל קופ"ח מאוחדת הבא, או כל תפקיד בכיר אחר, הם מאוד מתקשים למצוא מישהו שאינו נגוע בניגוד אינטרסים מסוים. אם נגיד שיש משהו כמו עשרים אנשים בארץ שבאמת אוחזים בידע מספיק על מנת להיות המפקחים על חברות הביטוח, אז סביר שרובם עבדו בשלב כזה או אחר לפחות עבור אחת מחברות הביטוח. אם מדובר במדינה גדולה שבה ישנן מאות חברות ביטוח, אז זה לא נורא כל כך, אבל המימדים הקטנים והריכוזיות של משק הישראלי הופכים את העניין לבעייתי בהרבה.

אחד הפתרונות לנושא שמיושמים בתקופה האחרונה, דרך אגב, הוא מינוי אקדמאים לתפקידי רגולטורים בכירים – למשל שמואל האוזר מהקריה האקדמית שבקרית אונו שמונה ליו"ר הרשות לניירות ערך, פרופ' דיוויד גילה מאוניברסיטת תל אביב שמונה לממונה על ההגבלים העסקיים, ופרופ' עודד שריג מהמרכז הבינתחומי בהרצלייה שהפך לממונה על שוק ההון. למרות שגם אקדמאים עוסקים בייעוץ לגופים עסקיים, התלות שלהם בחברות האלו נמוכה יותר, גם מבחינת עברם וגם מבחינת העתיד שיחכה להם עם סיום תפקידם בשירות המדינה.

אני כמובן לא מאשים אף אחד בשום דבר. ישנם הרבה אנשים ישרים, שמסוגלים לנהל חברה מתוך ניסיון למקסם רווחים, ושנה לאחר מכן לתפקד בתור רגולטורים מוצלחים אל מול אותה החברה. מן הסתם הם יהיו רגולטורים טובים בהרבה מאלו שאינם מכירים את המערכת מבפנים. אבל קשה להכחיש שניגוד העניינים שלהם הוא בעיה אמיתית.

צד אחר של ניגוד העניינים, הוא פקידי הממשלה שלאחר מספר שנים בתפקידם עוברים לעבוד אצל החברות שעליהן הם פיקחו לפני כן. זהו צד בעייתי עוד יותר מכיוון שאין שום דרך קלה לחזות ולמנוע אותו, המדינה לא יכולה לומר לאנשים היכן מותר או אסור להם לעבוד. עבור רוב האנשים שמתפטרים מעבודתם במשרדי הממשלה, האופציה היחידה להמשך הקריירה היא בגופים פרטיים העוסקים באותו התחום שהם מכירים משנותיהם במגזר הציבורי.

אגב, גם בלי ניגוד עניינים אמיתי רצוי לזכור שכולם כאן מכירים את כולם, ולמנכ"ל החברה אין בעיה להרים טלפון למנכ"ל המשרד הממשלתי, איתו הוא שכב במארבים בגולני, לשלוח מייל לממונה על התחום שהייתה נותנת לו להעתיק ממנה את שיעורי הבית באוניברסיטה, או לפגוש את סגן השר בבר מצווה של האחיין.

מורכבות המטרות

מטרות הרגולציה מורכבות הרבה יותר ממטרות החברות עליהן מפקחים הרגולטורים. בעוד שהחברות בסך הכל רוצות להגיע לרווח מקסימאלי, הרגולציה אמורה לשפר את רווחת כל תושבי מדינת ישראל. אבל מה זה אומר לשפר את הרווחה? להגדיל את התמ"ג? להגדיל את התחרות בין החברות?

למשל, המפקח על הבנקים יכול לדאוג שהתחרות ביניהם תהיה יותר חריפה, מה שיוביל אותם לקחת יותר סיכונים, וכך הם יהיו פחות יציבים. מצד אחד הציבור ישלם עמלות יותר נמוכות, אבל מהצד השני המערכת הפיננסית הישראלית תהיה מסוכנת, כמו זו של איסלנד או אירלנד לפני המשבר הכלכלי האחרון. האם זה בהכרח טוב?

המפקח על חברות התקשורת יכול לדאוג לצרכנים לתעריפי סלולאר יותר נמוכים, אבל בתגובה החברות יאלצו להתייעל ולפטר אלפי עובדים. האם זה בהכרח דבר נכון? ומה עם חברות שיש להן עסקים גם בארץ וגם בחו"ל?

ואיך בכלל אפשר למדוד תחרות בין חברות? לכאורה נראה שהמדד הנכון הוא המחיר לצרכן, שנוטה לרדת כאשר התחרות חריפה, אבל ניתן גם לטעון שהחברות מתחרות על איכות המוצרים או השירותים ולא על המחיר, ולמדוד איכות של מוצרים זה עסק די מסובך.

ומה עם מקרים בהם הרפורמה מיטיבה קצת עם, נניח, מיליון צרכנים, ופוגעת קשה מאוד במאה אלף צרכנים אחרים? הוויכוחים מתחילים להיראות כמו הדיונים הפילוסופיים על הכללת תרופות למחלות נדירות וקשות יחסית, או למחלות נפוצות וקלות יחסית בסל הבריאות.

כאשר המטרות מורכבות, לא תמיד ברור באיזו דרך כדאי ללכת, או האם רפורמות שבוצעו בעבר היו בסופו של דבר חיוביות או שליליות. זמן רב יותר עובר בין הפעולה לבין הנקודה שבה ניתן למדוד את תוצאותיה, וקשה למדוד את הצלחתם של רגולטורים בזמן אמת. נושא זה מתחבר גם עם הנקודה הבאה.

תמריצים חלשים

בסופו של יום, ישנו הבדל מהותי בין רגולטורים לבין מנהלי החברות שעליהם הם מפקחים: התמריצים. עבור המנהלים, כל תוספת לרווח של החברה משפיעה על הבונוס האישי שלהם, ועבור בעלי החברות היא נכנסת ישירות לכיס. לעומת זאת, הרגולטור הוא בסך הכל פקיד שרוצה לסיים את העבודה שלו ולצאת הביתה בחמש וחצי. הצלחה גדולה יותר או פחות בתפקידו לא תשפיע ישירות על הכיס שלו (וייתכן שככל שהוא יהיה פחות מוצלח, כך דווקא גדלים הסיכויים שלו למצוא עבודה עתידית בחברות עליהן הוא מפקח…). גם אם היה אפשר להעניק בונוסים שונים, מורכבות המטרות עליה כתבתי לפני כן אינה מאפשרת למדוד את הרגולטורים באופן חד משמעי ויעיל.

גם לשרים שאחראים מלמעלה על הרגולציה יש תמריצים חלשים יותר מאשר לבעלי הפירמות, בעיקר מפני שבישראל טווח התכנון של שרים הוא מאוד קצר. התוצאות של רפורמות שונות מן הסתם יתרחשו לאחר שהשר כבר לא יהיה בתפקידו, ורק לעיתים רחוקות הוא יוכל באמת לגזור קופון של תמיכה ציבורית כתוצאה מעבודת הרגולציה (לא פעם כתוצאה מרפורמות שיזמו קודמיו לתפקיד). לעומת זאת, טווח התכנון של בעלי הפירמות הוא ארוך מאוד, והם פועלים בהתאם.

חדשנות

בכל הקשור לפיתוחים טכנולוגיים חדשים, מוצרים פיננסיים חדשים, יוזמות מקוריות וכו', הרגולציה תמיד תהיה מספר צעדים מאחורי הפירמות. מחלקות המחקר והפיתוח נמצאות אצל החברות, והן תמיד ישחררו אל השוק את המוצרים החדשים לפני שהרגולטור יתעורר ויחליט שאולי ראוי לעשות משהו בנידון. נכון, יש ארגונים כגון ה FDA האמריקני המפקח על התרופות החדשות המשוחררות לשוק; הבעיה קיימת בעיקר באותם התחומים בהם לא ניתן לבנות פיקוח מונע מהסוג הזה. המשבר הכלכלי האחרון הבליט את המוצרים הפיננסיים החדשניים והמפוקפקים ששווקו להמונים בתור מוצרים בטוחים, אבל זו לא הדוגמה היחידה – למשל, גם כאשר מדובר בטכנולוגיות חדשות המסוגלות לפגוע בפרטיות סביר שהרגולטור יגיב באיחור.

אז מה אפשר לעשות?

טוב, אי אפשר להחליט לסגור מחר מחצית ממשרדי הממשלה ולתת לגופים רבים במשק יד חופשית לעשות כרצונם. מצד שני, הבעיות עליהן רשמתי הן אינהרנטיות למערכת, ואי אפשר להעלים אותן במטה קסם על ידי רפורמה כזו או אחרת. רצוי לשפר את ההכשרות, לפקח על ניגוד עניינים, לחלק בונוסים ותמריצים שונים, להעביר השתלמויות בנושאים חדשניים, ולנסות לשפר את תנאי העבודה כדי למשוך אנשים איכותיים; כל אלו לא יפתרו את הבעיות לחלוטין.

אני לא אומר שעבודתו של מבקר המדינה מיותרת או מוטעית, אבל רצוי לזכור שפיקוח ממשלתי הנכנס לפרטי הפרטים של העסק הוא פחות יעיל ממה שנהוג לחשוב, ולא לצפות לניסים ונפלאות מהעוסקים בו.

רגולציה מושלמת היא רגולציה שאינה נכנסת לפרטים הקטנים, אלא בונה את השוק באופן שבו לחברות יהיו תמריצים לפעול כפי שהרגולטורים רוצים שהן יפעלו, ולא יהיו להן אינטרסים לנסות לעקוף את החוקים באופן יצירתי. קשה מאוד לתכנן מנגנון כזה, מפני שתמריצים משפיעים בדרכים בלתי צפויות, אבל כשזה מצליח הרגולטור לא באמת צריך להבין את העסק יותר טוב מהחברות עליהן הוא מפקח. זו צריכה להיות השאיפה, בכל אופן, ולא הגדלת מספר המפקחים או חקיקת חוקים נוספים.

Read Full Post »