על דגי טונה, שערי מטבעות וקונספציות שגויות: מדיניות סחר החוץ הישראלית

לפני שנגיע לרשומה, שתי הערות:

1. אני מעוניין להודות למספר תורמים אנונימיים שתרמו לאחרונה כסף לבלוג.

2. אסף צימרינג, שכתב כאן בעבר רשומות אורח, פתח בלוג משלו בנושאים כלכליים. מומלץ לעקוב:

http://assafzim.wordpress.com/

---

באחד מערבי חודש יולי האחרון הצטופפו כשלושים איש בחדר ישיבות קטן במרכז הבינתחומי בהרצליה, משוחחים ביניהם באופן טבעי על המבצע הצבאי בעזה, על הלוחמים ההרוגים, מתעדכנים בסמארטפונים ומחליפים שמועות שהגיעו בשעות האחרונות. זאת לא הייתה הסיבה שבגללה הזמנו אותם לשם.

צוות "השולחנות העגולים" של מכון אהרון למדיניות כלכלית, שאני חלק ממנו, הזמין את האנשים הללו מספר חודשים לפני כן על מנת לערוך דיון בנושא מדיניות סחר החוץ של מדינת ישראל. הרשימה הייתה מכובדת למדי: אקדמאים בכירים, מנכ"לים המייצגים את החברות הגדולות בארץ, פקידים בכירים בהווה ובעבר ונציגים של מגזרים כגון התעשיינים, החקלאים ועוד. המטרה הייתה לקיים דיון מקצועי ומקיף במצב הנוכחי ובמדיניות הרצויה, בחדר סגור, ללא נוכחותם של פוליטיקאים (בהווה) ושל עיתונאים. לאחר הדיון סיכמנו את דברי הנוכחים, וניתן להוריד כאן את הסיכום הרשמי שאושר על ידיהם ואת רשימת המשתתפים המלאה.

ברשומה זו אסכם את הדברים העיקריים שעלו במסגרת השולחן העגול ואת דעותי האישיות בנוגע אליהם, שאינן מייצגות כמובן שום עמדה רשמית של מכון אהרון או של המרכז הבינתחומי בהרצליה. במידה מסויימת מדובר ברשומת המשך לרשומת האורח שפרסם כאן אסף צימרינג בעבר בנוגע לסחר חוץ.

חסימת יבוא

הדיון החל במצגת שהעביר עומר מואב, פרופסור לכלכלה במרכז הבינתחומי ובאוניברסיטת וורוויק, בה הוא תקף את מבצע "קנה כחול-לבן" של משרד הכלכלה ואת דבריהם של פוליטיקאים שונים בעניין, וטען שאין סיבה לעודד יצוא, למנוע יבוא או להתערב בשער החליפין, מכיוון שהיצוא והיבוא הם בסך הכל שני הצדדים של אותה העיסקה: היצוא מספק מטבע חוץ למשק הישראלי, והיבוא מספק מוצרים למשק הישראלי תמורת אותו מטבע החוץ. על כן, בסופו של דבר היבוא והיצוא נעים יחדיו (כפי שניתן לראות למשל בתרשים הבא הלקוח מהמאמר של אסף) ואין היגיון במדיניות שתנסה לעודד אחד ולדכא את השני – אין שום דבר "רע" ביבוא או "טוב" ביצוא.

כמו כן, הזכיר מואב כי הספרות הכלכלית מלמדת אותנו שפתיחת משקים ליבוא לא מובילה לגידול באבטלה אלא רק לשינוי בתמהיל המועסקים. להרחבה בנוגע לטיעונים אלו ניתן לקרוא את מאמרו של אסף צימרינג שקישרתי אליו לפני כן, ועל מנת לקצר לא אחזור על הדברים כאן.

מדברי הנוכחים בדיון עולה כי הנושא של מכסים קיים היום בעיקר בסקטור החקלאי, ובשאר חלקי המשק הוא פחות רלוונטי, אך כפי שנראה בהמשך מכסי היבוא הם לא הבעיה המשמעותית. אבשלום וילן, מזכ"ל התאחדות חקלאי ישראל כיום וח"כ במרצ בעבר, ציין בדיון כי החקלאים מוכנים לקבל תמיכה ישירה מהממשלה, בהתאם למקובל באירופה, במקום תמיכה עקיפה המתבטאת במכסים ואיסורי יבוא. תמיכה ישירה היא עדיפה מכיוון שהיא שקופה יותר, שוויונית יותר מבחינת הנטל על הצרכנים ומעוותת פחות את החלטותיהם של הפרטים במשק (ראו פירוט בנייר העמדה בנידון של מכון ירושלים לחקר שווקים), וארגון ה-OECD מבקר את מדינת ישראל על כך שתמיכתה בחקלאים היא בעיקר עקיפה. היו כבר ניסיונות לקדם חקיקה בכיוון זה, אך הוויכוח הוא כמובן על הסכום שהחקלאים יקבלו וכאן הפער בין האוצר לבינם עדיין גדול.

מלבד זאת העלה אבשלום וילן את שאר הטיעונים המוכרים: במדינות אחרות התמיכה בחקלאים היא גבוהה יותר מאשר בארץ, התמיכה בחקלאים היא תמיכה בפריפרייה, יש בה צורך אסטרטגי, ומחיריהם של מוצרי מזון בישראל מושפעים מהמחסור בתחרות בין רשתות השיווק ולא מסובסידיות לחקלאים.

כפי שכתבתי בעבר, אינני רואה מדוע הממשלה צריכה לקחת כסף מישראלים שאינם עובדים בחקלאות ולתת אותו לישראלים העובדים בחקלאות, גם אם ממשלות מערביות אחרות עושות זאת. הטיעון ה"אסטרטגי" הוא בדיחה: בתרחיש האימה של מצור עולמי (שלא קרה מעולם בשום מדינה) המוצר המיובא שהכי נזדקק לו יהיה נפט, וללא נפט שום מוצר חקלאי לא יגיע לשום מכולת שכונתית. הפריפרייה היא בור ללא תחתית השואב כספים מהערים הגדולות של מרכז הארץ כבר 60 שנה ועדיין אף אחד לא רוצה לגור בה. כל הדיון בנושא סובל מעודף חמור בפופוליזם, מתיאורים ציוריים של עמקים ירוקים וחקלאים חרוצים ומסכנים שרק רוצים להתפרנס, אך התיאורים הללו מסווים את האמת: שטרות של כסף שיוצאים מהכיס של כל אחד מכם ונוחתים בכיסיהם של אנשים אחרים שהם לא עניים, לא מוגבלים, לא חסרי-מזל, לא נכים, לא קשישים ולא ניצולי שואה. סתם אנשים נחמדים וחביבים, מלח הארץ, שאין שום סיבה מיוחדת לסבסד את המקצוע שבו בחרו ולא לסבסד כל מקצוע אחר.

לדעתי קיומה של כלכלה בריאה, דינאמית וצומחת תלוי בכך שסקטורים לא רווחיים ייכחדו, שיישובים שאף אחד לא רוצה לגור בהם יינטשו, ושאנשים יבצעו את בחירותיהם באופן רציונאלי וללא ממשלה המנסה להשפיע עליהם על מנת לקדם אילו שהן מטרות-על אסטרטגיות מרוחקות שהיא אף פעם לא תצליח להשיג. כפי ששאלה בשלב כלשהו בדיון ישראלה מני מאיגוד לשכות המסחר – מדוע יש בישראל תעשיית טונה?

כל אזרח ישראלי שמאמין שהפריפרייה חשובה מוזמן לעבור בכוחות עצמו לפריפרייה, וכל אזרח ישראלי שמאמין שתעשיית הטונה הישראלית חשובה מוזמן לאכול טונה תוצרת הארץ (סליחה – טונה תוצרת חו"ל שנארזה בארץ). מהו ההיגיון בלכפות משהו על כלל אזרחי המדינה בנושאים אלו? המכס על הטונה באמת ירד ככל הנראה (באיחור של כמה עשורים), אך יש מוצרים חקלאיים שעדיין נהנים מהגנה מוגזמת, לא רק בנושא היבוא אלא גם דרך אישור חוקי לניהול קרטלים, ורק מעטים תומכים בהסרת כל התמיכה הממשלתית בסקטור החקלאי. בכל אופן, גם מעבר לתמיכה ישירה בחקלאים זהו צעד בכיוון הנכון.

הדיון בנושא מכסי היבוא היה פשוט יחסית, ונראה שהנוכחים בחדר מתחלקים באופן די ברור: נציגיהם של החקלאים תמכו בהשארת המכסים, ומרבית האחרים התנגדו או נמנעו בנימוס מהבעת עמדה. לעומת זאת, בנושא עידוד הייצוא הקונצנזוס בחדר היה פחות ברור.

עידוד יצוא

הדיון בנוגע לעידוד יצוא עסק בעיקר בניסיונותיו העקביים של בנק ישראל להחזיק את שער השקל על רמה גבוהה ביחס למטבעות אחרים על מנת לתמוך ביצואנים (אשר משלמים משכורות בשקלים ומרוויחים במטבעות אחרים), ובמידה פחותה יותר בחוק עידוד השקעות הון והטבות מס ליצואניות גדולות. אם נאמין לתזה שהציג עומר מואב, אז היצוא והיבוא הם שני צדדים של אותה העסקה ואין שום סיבה לעודד אחד מהם על חשבון השני. האם בבנק ישראל לא מכירים את התיאוריה הזו? בטח שהם מכירים. ההבדל בין פעולותיהם לבין הטיעונים שמציג מואב הוא הבדל בין הטווח הקצר לבין הטווח הארוך.

על פי התיאוריה המוניטארית בנקאים מרכזיים מאמינים שאין להם את היכולת להשפיע באופן ישיר על משתנים ריאליים – אבטלה, שכר ריאלי, צמיחה, שער החליפין הריאלי וכו' – בטווח הארוך. הם יכולים להשפיע עליהם רק בטווח הקצר, ובטווח הארוך כל מה שהם קובעים זה את רמת המחירים. בעבר הייתה התערבות מלאה וקבועה של בנקים מרכזיים בשער החליפין הנומינאלי (משטר שער חליפין קבוע) והיו לכך חסרונות שונים שלא ניכנס אליהם כאן; כיום בכל אופן מרבית המדינות נוקטות בשיטה של שער חליפין נייד עם התערבויות זמניות. אז ישנו שער חליפין ריאלי "של הטווח הארוך" בין השקל לדולר התלוי בפרמטרים הבסיסיים של כלכלת ישראל, ביכולות הייצור שלנו ושל מדינות אחרות בתנאים שאינם תנאי משבר, ועליו לבנק המרכזי אין השפעה.

עכשיו, הבסיס לפעולותיהם של בנקאים מרכזיים הוא הטווח הקצר: האמונה שיש להם את היכולת "להחליק משברים" זמניים על מנת למנוע נזק שאינו רצוי לכלכלה. למשל, אם השקל חזק במיוחד בגלל המשבר הכלכלי הנוכחי בעולם והפרשי הריביות בין השוק הישראלי לשווקים בחו"ל, יצואנים ישראלים עלולים לפשוט את הרגל ולסגור את עסקיהם – והעסקים לא יפתחו מחדש אחרי שהמשבר יסתיים. כך משבר כלכלי זמני יוביל לתוצאות ארוכות טווח. אם הבנק המרכזי יכול להשפיע על משתנים ריאליים בטווח הקצר הוא יכול למנוע מאותם יצואנים לקרוס, וכך לתרום למדינה גם בטווח הארוך באופן עקיף.

כפי שנגידת בנק ישראל מכירה את טיעוניו של מואב, כך מואב מכיר את טיעוני בנק ישראל בנידון. לפי הבנתי הוויכוח בינם הוא פחות וויכוח על עקרונות ויותר וויכוח על מידתיות: עד לאיזו רמה ראוי להוריד את הריבית ולמשך כמה זמן. בסופו של דבר זוהי פעולה של התערבות מלאכותית בשוק שמעוותת את מנגנון המחירים ואת החלטות הפרטים, ויש לה מחיר.

עדי פוזנר, פרופ' לכלכלה במרכז הבינתחומי, העלה במהלך הדיון דוגמה בנושא זה: נניח ששער הדולר שאליו בסופו של דבר נתכנס הוא 3 שקלים לדולר, אך בגלל משבר זמני בנק ישראל שרוצה לעודד את התוצר או למנוע משער החליפין לרדת בחדות מתערב ומשאיר אותו על 4. יזם יכול להקים מפעל ולהכין תכנית עסקית המבוססת על שער דולר של 4, מכיוון שהוא לא יודע עד כמה שער הדולר מושפע מפעילות בנק ישראל. בסופו של דבר נגיע לשער של 3 ותכניתו של היזם תיכשל. זה לא שונה מישראלים הלוקחים משכנתא מוגזמת בתנאי הריבית הנוכחית תוך התעלמות מהאפשרות שהריבית תעלה – עיוות מנגנון המחירים גורם לפרטים לקבל החלטות שגויות, והחלטות שגויות פוגעות במשק. צבי אקשטיין, פרופ' לכלכלה במרכז הבינתחומי והמשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר, חיזק את דבריו של פוזנר וטען שיש מקום להתערבות זמנית רק אם אנחנו באמת מאמינים ששער החליפין כרגע הוא נמוך מהשער ארוך הטווח – ואקשטיין מאמין שזה המצב כרגע.

התומכים המרכזיים בהתערבותו של בנק ישראל במסגרת השולחן העגול היו כמובן נציגיהם של היצואנים ובראשם דפנה אבירם-ניצן, מנהלת האגף למחקר כלכלי בהתאחדות התעשיינים. לפי מצגת שהעבירה אבירם-ניצן בתחילת הדיון שער המטבע הוא הגורם המרכזי לשחיקתם של יצואנים בישראל בשנים האחרונות, והוא מטריד אותם יותר מכל גורם אחר שלממשלה יש השפעה עליו. אבירם-ניצן הסכימה שהתמיכה צריכה להיות זמנית, בטווח הקצר, אך חלק מהנוכחים בדיון הזכירו כי היצואנים תמיד דוחפים לתמיכה כזו.

באופן אישי אני מתקשה לגבש דעה בנושא זה. לו הייתי נדרש להחליט אני מניח שהייתי מעניק סיוע זמני כלשהו ליצואנים (בכל מקרה נדרשת כיום התערבות של בנק ישראל על מנת למנוע את "המחלה ההולנדית" שיכולה לנבוע מיצוא הגז הטבעי), אך אין לי מספיק ידע על מנת לומר בביטחון ששער הריבית או שער המטבע הנוכחיים הם גבוהים או נמוכים מדי. זהו וויכוח מורכב שנדרש לבצע על ידי שימוש בנתונים ומודלים מתאימים ולא על ידי פיזור סיסמאות בעיתונים. בכל אופן, אינני חושב שסבסוד הייצוא צריך להיות מטרה העומדת בפני עצמה ואני לא רואה צורך בתמיכה קבועה בו.

פריון

חלק מהדיון על היצוא נגע בנושא הפריון (פרודוקטיביות). פריון נמוך הוא מחלה קשה של המשק הישראלי: עובד ממוצע בארץ מייצר בשעה פחות מעובד במרבית מדינות המערב (ראו למשל את המחקרים של מכון טאוב בנושא). מבין כלל הסקטורים במשק היצואנים הם בעלי הפריון הגבוה ביותר, הם גם משלמים משכורות בהתאם, ועל כן לפי טיעון נפוץ תמיכה בהם תגדיל את הפריון הממוצע במשק ואת השכר הממוצע. ישראל מקוב, מנכ"ל חברת טבע לשעבר, טען שהדיון בנוגע למדיניות סחר חוץ הוא שולי בהשוואה לדיון על הפריון ושהמדיניות הממשלתית צריכה להיות מכוונת להגדלת הפריון, אך על ידי תמיכה ישירה בנושאים כגון הכשרה מקצועית במקום על ידי התערבות בשער המטבע.

האם ממשלה מסוגלת "לייצר צמיחה" או "לייצר פריון", למשל על ידי תמיכה בחברות כגון אינטל או טבע?

רן כהן, יו"ר מכון התקנים בהווה ושר התמ"ת לשעבר, סיפר במהלך הדיון על התהליך שהוביל לכניסתה של אינטל לארץ בשנות התשעים – תהליך שלא כלל איזו שהיא בחינה אסטרטגית של כדאיות מתן הטבות המס שנדרשו אלא בעיקר פעולה על פי "תחושות בטן" שלו ושל שר האוצר באותה התקופה, בייגה שוחט. הוא טען שמעולם לא נערך בממשלה דיון אסטרטגי בנוגע לעתידה הכלכלי של המדינה. "אף אחד לא יודע מהם היתרונות היחסיים של מדינת ישראל" אמר כהן, אך חלק מהנוכחים השיבו לו: "השוק יודע".

השוק החופשי יכול לחשוף בכוחות עצמו את היתרונות היחסיים של מדינת ישראל אם רק ניתן למערכת המחירים ולהרס היצירתי לפעול. תחרות חופשית היא גורם חשוב לפריון גבוהה, והיא נעדרת מהמשק הישראלי במידה רבה עקב חסמי יבוא וחסמי כניסה. כל עוד ישנה בישראל תעשיית טונה השואבת אליה הון וכוח אדם מסיבות הקשורות בהתערבות ממשלתית, נתקשה לגלות מהם היתרונות היחסיים של המדינה.

ובכלל, הביקורת שלפיה "לא נערך דיון מסודר" בנושא כלשהו תמיד נראתה לי תלושה מהמציאות. שום ממשלה מעולם לא ניהלה "דיון מסודר" בשום נושא, תחזיות כלכליות, מדיניות וצבאיות הן לא מדע מדויק ולכן החלטות אסטרטגיות כבדות משקל תמיד היו ותמיד יהיו תוצאה של תחושות בטן ואינטואיציות – והדבר נכון עוד יותר בנוגע לממשלות דמוקרטיות מודרניות. אני לא חושב שממשלות שנבחרות למספר קצוב של שנים יכולות לערוך דיונים אסטרטגיים ולנהל מדינות כאילו שהן תאגידים הממוקדים במטרה יחידה ופשוטה (רווח) ומנוהלים באופן דיקטטורי מוחלט. מטרותיהן של מדינות הן עמומות מדי ויכולת המשילות שלהן פשוט חלשה מדי.

האם הבאתה של אינטל לארץ הייתה מהלך מוצלח? לא ברור. מספר דוברים, ביניהם מיכאל שראל (לשעבר הכלכלן הראשי במשרד האוצר) ושרון קדמי (לשעבר מנכ"ל משרד התמ"ת), העלו במהלך הדיון את הבעייתיות שבריכוזיות בתחום הייצוא הישראלי. לפי מיכאל שראל, כאשר אנחנו נותנים הטבת מס לאינטל המגדילה את היצוא הגדלת היצוא משפיעה על שער החליפין, מחזקת את השקל, וכך הטבת המס למעשה פוגעת בכל אותם יצואנים קטנים יותר שלא קיבלו אותה. צבי אקשטיין ציין כי גם בתחום היבוא ישנה ריכוזיות ויבואנים עם בלעדיות בחלק מהתחומים.

בתקופה האחרונה משרד הכלכלה מנסה להוביל מהלך של צמצום הריכוזיות בתחום הייצוא, על מנת שמדינת ישראל לא תהיה תלויה במספר קטן מאוד של חברות.

זו הקונספציה

מנכ"ל משרד הכלכלה, עמית לנג, דיבר בתחילת השולחן העגול ובסיומו על נסיונותיו של המשרד לפתוח את המשק הישראלי ליבוא. נראה כי חלק משמעותי מהבעיה נובע מהסביבה הבירוקרטית והרגולטורית של משרדי הממשלה: באופן היסטורי במדינת ישראל היו גורמים אחראיים לייצוא שעסקו בעידודו, בזמן שלא היה שום גורם יחיד שאחראי למדיניות היבוא. כל ניסיון לשינוי בתחום היבוא דורש עבודה משותפת של משרדי ממשלה וגופים שונים, עניין מורכב למדי במערכת הציבורית הישראלית.

עמית לנג טוען כי מעבר לעניין שיעורי המכס קיימת בישראל "תפיסה שלמה" אשר מתנגדת ליבוא ומקשה על יבואנים להיכנס לשווקים המקומיים בשלל אופנים, ומשרד הכלכלה מנסה כיום לעקור את אותה התפיסה מהשורש. אך על מנת שהתפיסה הזו תיעלם ממוסדות השלטון הישראלים היא צריכה להיעלם גם בקרב הציבור הישראלי, אותו ציבור שמצד אחד מתרעם בצדק על יוקר המחיה אך מהצד השני שותק בכל פעם שהלובי החקלאי מונע רפורמות בתחום או בכל פעם שהממשלה מצילה מפעל כושל.

לדעתי הבלבול הזה הוצג במהלך הדיון באופן המובהק ביותר על ידי שירלי אברמי, מנהלת מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שהתאכזבתי לשמוע את דבריה בנידון. לפי אברמי הלובי החקלאי כיום הוא "במידה רבה מיתוס" וכמובן "לא צריך למדוד כל דבר באופן כלכלי", צריך לחשוב "אילו ערכים צריכה המדינה להקנות לתעשיות שונות", והפריון הוא נושא שהוא "בחלקו תרבותי" ויש לטפל בו על ידי השקעה בחינוך. אני מאמין שתפיסת העולם הזו, כאילו ישנו כאן איזה שהוא נושא ערכי-אידיאולוגי מורכב, היא זו שתוקעת את מדינת ישראל במקום ה-26 בעולם בתוצר לנפש ומשרתת רק את קבוצות הלחץ החזקות. כל דבר בעולם ניתן למדוד במונחים כלכליים, ואין שום דבר אידיאולוגי או ערכי בוויכוח הזה. זה רק כסף – הכסף שלכם.

יוסי ויליגר, איש עסקים וחבר לשכת המסחר, סיפר במהלך הדיון כיצד הורדת המכסים על מוצרי פסטה ושוקולד בתחילת העשור הקודם הובילה להתייעלות בקרב יצרנים ישראלים כגון עלית, שכיום מייצאים ומתחרים גם בארצות זרות. אחרים ציינו את פתיחת המשק ליבוא בתחום הטקסטיל אשר הורידה את המחירים במשק באופן משמעותי – גם בתחומים אלו היו שטענו בעבר שבעלי החברות יגרפו לכיסם את כל הרווחים מהיבוא, שצריך לחשוב על ערכים, ומה יהיה על כל המובטלים שיפלטו מתעשיית הטקסטיל ועל הפריפרייה. שום אסון לא קרה, הציבור הרחב הרוויח והמובטלים מצאו ברובם המכריע עבודות אחרות.

אם הציבור הישראלי מעוניין בתשתיות ושירותים ציבוריים ברמה של מדינות אירופאיות מתקדמות אנחנו חייבים להגדיל את הפריון שלנו בהתאם, וזה לא יקרה ללא הכנסת תחרות בין לאומית למשק, ללא הרס יצירתי, וללא הפחתת השפעתן של קבוצות לחץ חזקות על מדיניות המסחר הישראלית.

בתחילת נובמבר מתקיים השולחן העגול הבא של מכון אהרון, הפעם בנושא הגז הטבעי. אני מאמין שהוא יהיה מעניין לא פחות, ואעדכן כאן על מהלך הדיון בהקדם.