פיקוח על שוק השכירות נכשל בכל מקום בעולם – אלו עובדות, לא אידיאולוגיה

חבר הכנסת רועי פולקמן פרסם ב"הארץ" מאמר בנושא פיקוח על שוק השכירות תחת הכותרת "זו אידיאולוגיה, לא כלכלה", במסגרתו הוא מזכיר את המאמר הקודם שלי בנידון ומפרט מדוע הוא מתעקש להתעלם מהניסיון הנצבר במדינות אחרות ולנסות בכל זאת לחוקק חוק גרוע ומיותר.

חבר הכנסת פולקמן לא מתחיל את מאמרו עם תיאור הצעת החוק שלו או המצב הקיים, אלא עם מתקפה על מדע הכלכלה, שלשיטתו עוסק בתפישות עולם ובעמדות אידיאולוגיות "לא פחות מאשר בעובדות" – כל זאת מבלי להתייחס לשום עובדה שציינתי במאמרי ומבלי להביא ולו כלכלן אחד שיתמוך בעמדתו בסוגיה משיקולים אידיאולוגיים (ולא חסרים כלכלנים בישראל משני צידי המפה האידיאולוגית). מעבר מויכוח על עובדות ונתונים לויכוח אידיאולוגי הוא הכלי המרכזי שבו משתמשים פוליטיקאים כאשר הם מעוניינים להוביל מדיניות הסותרת את המסקנות העולות מהעובדות והנתונים, מכיוון שויכוח אידיאולוגי הוא עניין של טעם: אתה אוהב אידיאולוגיה אחת, אני אוהב אידיאולוגיה אחרת, כל האידיאולוגיות לגיטימיות וכולן שוות, וכל אחד יכול להמציא לו איזו אידיאולוגיה שהוא רוצה, בלי שום מגבלות ושום צורך להביט במתרחש בעולם. גם בסוף מאמרו כותב פולקמן כי הוא "בעד חידוד הפערים האידיאולוגים" מתוך כבוד הדדי, ואני בטוח שהוא היה מאוד רוצה להאמין שקיימים פערים כאלו שניתן לחדדם בשלווה מעל איזו כוס תה, אבל האמת היא שאין פערים אידיאולוגים של ממש ביני לבין פולקמן. אחרי הכל, בבחירות האחרונות הצבעתי למפלגה שלו, והרושם שלי הוא שפולקמן הוא אדם מתון ולא מרקסיסט בתחפושת כמו סתיו שפיר, שלי יחימוביץ' או דב חנין.

לאחר הניסיון הראשון שלו להסיט את הויכוח למחוזות לא רלוונטיים, חבר הכנסת פולקמן ממשיך ומספר לנו כי הצעת החוק שלו איננה מתיימרת לטפל במחירים, מה שכמובן נכון, והופך את ההצעה שלו לחסרת משמעות לחלוטין עבור השוכר הישראלי, אך בכל זאת הרגשתי במאמרי הקודם צורך לדבר על האיוולת של הניסיון לשלוט במחירים מכיוון שחברת הכנסת סתיו שפיר ותומכים אחרים של ההצעה מנסים ליצור בציבור את הרושם המעוות כאילו שיש להם את היכולת להבטיח ניסים ונפלאות גם בגזרת המחיר.

ואז פולקמן מגיע לנושא המרכזי לדעתו: היעדר שוק שכירות ארוך טווח בישראל. בנוגע לכך מציג חבר הכנסת פולקמן נתונים חלקיים, וטוען שמדובר בבעיה. בתחילת מאמרו כותב חבר הכנסת פולקמן שיש לו רקע מסוים בכלכלה, ועל כן אין לי ספק שהוא יודע שנתונים אינם מספיקים על מנת לקבל החלטות מדיניות; נדרשת גם תיאוריה הנתמכת בנתונים ומצביעה על קשרים סיבתיים בין נתון אחד למשנהו, בין הצעת המדיניות לבין התוצאה הרצויה, תיאוריה שיכולה לענות על השאלה האם יש כאן בכלל בעיה או שמא מדובר פשוט בהעדפות של הציבור הישראלי, שביחס לתושבי מדינות אחרות מעדיף לרכוש לעצמו דירה ולא לגור בשכירות במשך זמן רב (ואכן שיעור הבעלות על דירות בישראל הוא אחד הגבוהים בעולם). פולקמן לא מספק שום תיאוריה כזו, אולי מכיוון שבחלק מהמדינות שבהן יש שוק שכירות ארוך טווח אין שום פיקוח מהסוג שחבר הכנסת פולקמן מציע, מה ששומט את הקרקע מתחת לטיעוניו. פולקמן לא טורח להסביר לנו מדוע התופעה שהוא מתאר היא אכן בעיה, מהן מקורותיה של התופעה, וכיצד הצעת החוק שלו מסוגלת להתמודד איתה.

"הבעיה שאיתה אנחנו מנסים להתמודד", הוא כותב מיד לאחר מכן, היא ש"השוכר נמצא בעמדת נחיתות אל מול המשכיר". חשבתי לרגע שהבעיה היא היעדר שוק לשכירות לטווח ארוך, אך מסתבר שטעיתי – מחקו נא את הפסקה הקודמת מזכרונכם. הבעיה עכשיו היא עמדת הנחיתות של השוכרים. אכן, כשל שוק, סוגיה מורכבת מאין כמוה שהתייחסתי אליה גם במאמרי הקודם, וקיימת כמובן בכל מקום בעולם. חבר הכנסת פולקמן כותב כי הוא וחבריו בוחנים סל של פתרונות המקובלים במודלים כלכליים שונים, וכי לכל חלופה ישנם יתרונות וחסרונות. אין ספק, עבודתם של המושלים לעולם איננה קלה כמו עבודתם של המבקרים והמושכים בעט, כמוני, שישמחו לבשר לחבר הכנסת פולקמן שלכל חלופותיו ישנו חיסרון אחד בולט: הם לא יפתרו את הבעיה שאיתה הוא רוצה להתמודד (בין אם מדובר בבעיה הנוכחית, או בזו שהוזכרה בפסקה הקודמת). גם כאן חבר הכנסת פולקמן לא כותב לעניין, לא מסביר כיצד סל הפתרונות המקובלים שלו יעזור במשהו לשוכרים הנמצאים בעמדת נחיתות אל מול המשכיר, ולא מגיב לטענות שכתבתי כשפירטתי מדוע המדיניות הזו לא תעזור. לא חסרות בעיות בעולם, אבל האתגר האמיתי הוא להציע מדיניות שיכולה לשפר את החיים עלי אדמות ולא להצביע על בעיות בלתי ניתנות לפיתרון.

לאחר מכן פוצח פולקמן בניסיון שני להסיט את הוויכוח למחוזות אידיאולוגים לא רלוונטיים, ומדגיש שוב, כמו כל אדם שהעובדות המעצבנות אינן טורחות להתייצב לצידו, שזהו לא וויכוח על עובדות אלא בכלל סוגיה אידיאולוגית. וכאן חבר הכנסת פולקמן עובר שוב למתקפה: הוא לובש את שריונו, חובש את הקסדה, עולה על סוסו, מוריד את מגן הפנים, מנמיך את הרומח, מהדק את המגן, ומסתער בכל כוחו כנגד איזה שהוא איש קש רעוע פרי דמיונו, ספק ליברטריאן ספק אנרכיסט, שטוען שלמדינה אסור להתערב בשום צורה ובשום נושא. לאחר שהצליח חבר הכנסת פולקמן להכניע בטיעוניו המהממים את אותו איש קש דמיוני, לקול הערצת הקהל, וזכה בוודאי לנשיקה מהנסיכה, שולף חבר הכנסת פולקמן תיאוריה.

כך כותב חבר הכנסת פולקמן: "אם מתכנן מרכזי יקבע עקרונות להסדרת השוק […] ייתכן שבטווח הקצר ייצאו כמה דירות מהשוק, אבל בטווח הבינוני והארוך השוק יסתדר בשיווי משקל בריא יותר".

אכן, תיאוריה מרתקת. הטווח הבינוני והארוך, שיווי משקל "בריא"… איך אני לא חשבתי על זה? הכל יסתדר בטווח הבינוני והארוך. הדירות שבהן מעוניינים העניים ביותר – אנשים אשר חייבים לגור בתל אביב בכל מחיר, אנשים אשר יבחרו מרצון דירה עם גג דולף למרות "שאט הנפש" שהדבר מעורר בחבר הכנסת פולקמן – הדירות שהאנשים האלו רוצים יחזרו לשוק איכשהו, במטה קסם, בטווח הבינוני והארוך.  או שאולי העניים פתאום יתעשרו להם ויוכלו להרשות לעצמם דירות משופצות?

ישנה סיבה טובה שבגללה כלכלנים כותבים את התיאוריות שלהם בדמות מודלים מתמטיים: המתמטיקה חושפת את ההנחות העומדות בבסיס המודל ומובילות לתוצאותיו, ולא מאפשרת את הלוליינות הלוגית המטעה המאפיינת לעיתים הצגה מילולית של תיאוריות כלכליות. עד שאראה את התיאוריה של פולקמן בתור מודל מתמטי של שיווי משקל מלא, אני מעדיף לחזור ולהתבונן בניסיון שהצטבר במדינות אחרות בעולם.

לסיכום, כותב חבר הכנסת פולקמן כי הכלכלה המודרנית מייצרת כשלי שוק מובנים, וכי לא צריך לפחד מרגולוציה כל עוד היא נעשית בחוכמה ובמידה. לא יכולתי להסכים איתו יותר, ואכן, כמו כל הכלכלנים גם אני בעד רגולציה על שלל תחומים ונושאים. "החוכמה", כותב חבר הכנסת פולקמן, היא "לבחון בלב פתוח ובמוח חוקר את המשמעויות, ולבחור בחלופה העדיפה". האם בחן פולקמן את החלופה הנקראת "לא לעשות כלום"? אני בספק, פוליטיקאים ישראלים מגיעים אליה לעיתים מאוד רחוקות כשמדובר בנושאים כלכליים (אם כי בנושאים מדיניים היא מאוד פופולארית בשנים האחרונות, אני מודה). לבסוף טורח חבר הכנסת פולקמן לציין שהוא בוגר בית הספר לממשל בהארוורד.

ובכן, אני אינני בוגר הארוורד, ואפילו את הדוקטורט שלי באוניברסיטת תל אביב עוד לא סיימתי. אינני חבר כנסת, אין לי עוזרים פרלמנטריים, אינני נדרש לשקול בכובד ראש חלופות מדיניות גרועות בעבור מטרות בלתי ניתנות להשגה ואינני נדרש לדאוג ששמי יופיע בכותרות העיתונים. אך למזלי יש לי מחשב עם חיבור לאינטרנט, ויש לי את אוצר המילים באנגלית המספיק על מנת להקליד מילות חיפוש מתאימות בגוגל ולברר כיצד נראו ניסיונות להתערב בשוק הדירות להשכרה במדינות אחרות, ומה כלכלנים חושבים על הנושא.

ישנם בעולם המון כלכלנים עם המון אידיאולוגיות ודעות, והם חלוקים ביניהם בנושאים רבים, אבל בנוגע להתערבות בשוק הדיור להשכרה נדרש לחפש בפינצטה כדי למצוא תומכים. ראו למשל את שני התרשימים הבאים, המתארים תוצאות סקרים שנערכו בין בכירי הכלכלנים בארצות הברית, הראשון בנוגע לשכר מינימום והשני בנוגע לניסיונות לפקח על שכר הדירה. בנוגע לשכר מינימום הכלכלנים חלוקים ביניהם כמעט באופן שווה מכיוון שהעובדות אינן חד משמעיות, וכך אפשר אולי לטעון שמדובר בויכוח אידיאולוגי. אך בנוגע לפיקוח שכר דירה, לעומת זאת, נראה שישנו קונצנזוס חזק מאוד. שם העובדות הן חד משמעיות.

אם חבר הכנסת פולקמן מעוניין באמת לשכנע את הבלתי-משוכנעים ולא רק לתפוס עוד כותרת או שתיים בעיתונות, אשמח אם יואיל בטובו לתאר בפירוט כיצד המדיניות הספציפית שהוא מציע מסוגלת להתמודד עם הבעיות הספציפיות שהוא ציין מבלי להיקלע לכשלים שהתרחשו בכל מדינה אחרת בעולם שבה פוליטיקאים מסוגו של פולקמן, אולי בוגרי הרווארד בעצמם, ניסו לשחק עם פיקוח על שוק השכירות. הסטת הויכוח למחוזות אידיאולוגים איננה טיעון לוגי תקף אלא בריחה מהתמודדות לא נוחה עם עובדות. אם מי שמגיע למערכת הפוליטית "עושה זאת מתוך כוונה להשפיע על מציאות העתיד", כפי שכותב פולקמן, עליו לדעת את מגבלותיו ולהשתמש בעובדות ובניסיון עבר על מנת להסיק לגבי השפעתו על אותה המציאות. זה כמובן הרבה יותר קשה מלחוקק חוקים גרועים ומיותרים.

Read Full Post »

הגנרל ממשרד האוצר

התכונה הגרועה ביותר שיכולה להיות לשר האוצר היא המחשבה המוטעית שתפקידו הוא להיות גנרל. כפי שגנרלים מזיזים גייסות על מפות, מתווים תוכניות-על אסטרטגיות ומדרבנים את חייליהם בנאומים מלאי פאתוס, כך שרי-אוצר-גנרלים מזיזים מפעלים על מפות, מתווים תוכניות חומש למשק ומדרבנים את פקידיהם בירידות על כלכלנים וסיפורים מרגשים על ריקי כהן.

זוהי טעות מרה, מכיוון שניהול מלחמה שונה מאוד מניהולה של כלכלה. מלחמות הן עסק מלוכלך וכיאוטי שנדרש כוח רצון, אומץ ומנהיגות על מנת להשתלט עליו, על מנת לסחוף את החיילים ולטעת בהם את התחושה שפעולותיהם הם חלק מתכנית מסודרת שתוביל לניצחון – רק כך הם יהיו מוכנים לקום ולרוץ אל מול כדורי האויב. פונקצית המטרה במלחמה היא ברורה, האויבים ברורים, אין זמן לחשוב וחייבים לקבל החלטות במהירות. כלכלה, לעומת זאת, דומה יותר לרפואה: עסק מורכב ועדין, שכל התערבות יכולה להשפיע עליו בשלל דרכים נפתלות ולהוביל לתוצאות בלתי צפויות, לרוב שליליות. בדרך כלל יש הרבה זמן לחשוב, לא צריך לקבל החלטות במהירות. פונקצית המטרה בכלכלה איננה ברורה כלל, בדומה לרפואה – האם איכות החיים של החולה חשובה יותר מתוחלת החיים שלו? האם שיעור האבטלה חשוב יותר מהצמיחה במשק?

על כן, המערכת הכלכלית בדרך כלל לא זקוקה לגנרלים אמיצי לב ומהירי החלטה הסוחפים את אנשיהם, אלא לרופאים שקטים ושקולים המנהלים ועדות של מומחים.

מאז תחילת כהונתו, מלבד מספר מהלכים חשובים אל מול החרדים עיקר עיסוקו של לפיד היה בניסיון להתחבר לכותרות היומיות בעיתון ולהעמיד פני גנרל (לאחרונה גידל גם זקן מתאים), וכך הגיע לנושא שנמצא בכותרות בשבועיים האחרונים – המשבר במפעל המגבות שבערד. טיפולו במשבר הוא ייצוג אופייני של מספר תכונות שהופכות את לפיד לאחד משרי האוצר היותר גרועים שכיהנו במשרה בשנים האחרונות.

1. החשיבה מהבטן.

בעיות כלכליות משמעותיות נחלקות לשניים: או שהן מסובכות נורא, או שהן דורשות מאבק מול קבוצת לחץ חזקה. הבעיות של ערד וערי פריפרייה נוספות שייכות ככל הנראה לקבוצה הראשונה, ועל מנת לתקן את העוול ההיסטורי שנעשה לתושבי הערים הנ"ל, שעליו כתבתי בהרחבה ברשומה הקודמת, נדרשת חשיבה עמוקה וארוכת טווח של אנשים שיש להם מומחיות בנושא. ללפיד אין זמן לכל זה וממילא הוא אינו סומך על כלכלנים ווועדות מומחים, אז הוא שולף פתרון אד-הוק מהבטן.

2. החיבור הבעייתי בין הון לשלטון.

על פי עדותו התקשר לפיד לשלל אנשי עסקים וניסה לשכנע אותם להקים מפעל בערד, עד שהגיע בסופו של דבר ליו"ר אסם דן פרופר. יש לנו כאן פוליטיקאי, שר אוצר, שמבקש טובה מאנשי עסקים, ועוד מתגאה בכך באופן פומבי. כל אדם שעבר את גיל שלושים אמור לדעת שאין שום דבר בעולם הזה שניתן בחינם, וגם טובות צריך להחזיר בסופו של דבר. אסם שייכת למספר מצומצם מאוד של חברות ששולטות בשוק המזון הישראלי ועתידות להפסיד לא מעט מרפורמות שיגבירו את התחרותיות ויהפכו את היבוא לחופשי יותר, רפורמות שגופים אחרים בממשלה מנסים לדחוף מאז המחאה החברתית. אך לפיד לא חושב באופן הזה, הוא חושב כמו גנרל: מפעלים הם טנקים ופקידים הם חיילים, הטווח הוא קצר, המטרה פשוטה וברורה והמחיר אינו חשוב.

לפיד אינו מבין, או מסרב להבין, את המתמטיקה של קבוצות הלחץ ששולטות במשק הישראלי. ייתכן שהוא עדיין מחזיק בתפיסה הוותיקה והמסוכנת לפיה האינטרסים של מדינת ישראל הם האינטרסים של אסם, והאינטרסים של אסם הם האינטרסים של מדינת ישראל. זה לא קפיטליזם, זה קרוני-קפיטליזם. יש הבדל משמעותי בין להיות בעד העסקים הגדולים לבין להיות בעד תחרות, ושר אוצר שמעוניין לשפר את מצבם של האזרחים צריך להיות בעד תחרות.

3. הפופוליזם.

לפיד כותב שהוא דיבר עם דן פרופר על "ציונות וערכים", אך יום לאחר מכן התפרסם שחברת אסם דורשת מהממשלה הטבות מרחיקות לכת על מנת להקים את המפעל בערד, הכוללות החרגה מחוק עידוד השקעות הון. אף אחד שם לא עושה טובה ללפיד עבור "ציונות וערכים", אף אחד שם לא מוותר ולו על שקל אחד לשורת הרווח הסופית. אם הם דורשים הטבות שיבטיחו שהקמת המפעל בערד תהיה משתלמת עבורם כמו הקמתו במקום שבו תכננו להקימו מלכתחילה, אז מה הקשר לציונות וערכים?

4. הפגיעה במשק.

כפי שכתבתי ברשומה האחרונה, מענקים וסובסידיות לבעלי הון הם הדרך הטובה ביותר לשמור על פריון נמוך ורמת חיים נמוכה במדינת ישראל, ולא לעזור לפריפרייה. המהלך של לפיד לוקח את המפעל שתכננה חברת אסם להקים באתר אופטימאלי כלשהו, לוקח את המשרות שהיו אמורות להיווצר שם, ומעביר את המפעל ואת המשרות למקום פחות טוב (אם הוא היה טוב יותר אסם הייתה בוחרת בו מלכתחילה). המהלך הזה לא מייצר שום משרות חדשות, אלא פוגע באנשים מסויימים (שכמובן כועסים על כך) על מנת לעזור לאנשים אחרים. כלל לא ברור שתושבי ערד מסכנים יותר מתושבי קרית מלאכי – לפי נתוני הלמ"ס ערד נמצאת באשכול כלכלי 5 (1 הוא האשכול העני ביותר, 10 העשיר ביותר) בעוד שקרית מלאכי נמצאת באשכול 4, ושיעור האבטלה בשתי הערים דומה. לפיד לוקח את ההון הקיים במשק ומשתמש בו באופן פחות יעיל, ולאחר מכן מפצה  את בעלי העסקים על חשבון משלם המיסים כך שהנטל של חוסר היעילות יפול אך ורק על הציבור. אין בכך שום היגיון כלכלי.

5. ההתעלמות מהיועצים.

לפיד כבר לא צריך כלכלנים. הוא הפסיק להקשיב לצוות היועצים הכלכליים שמינה בתחילת כהונתו. הוא מאמין שהוא סיים את לימודיו. הוא גם לא צריך פקידים. הוא יודע מה נדרש לעשות, הוא הגנרל. השוו זאת למשל לסטנלי פישר, אחד הכלכלנים המוניטארים הבכירים בעולם, שבמהלך כהונתו בבנק ישראל דאג דווקא לחזק את הוועדה המוניטרית בבנק ישראל ואף הסביר שמחקרים מוכיחים שוועדות מקבלות בדרך כלל החלטות טובות יותר מאשר יחידים. לא פעם ישנו קשר הפוך בין מידת הבורות של אדם לבין מידת הנכונות שלו להקשיב לדעותיהם של אחרים.

6. התעסקות במה שקל.

זהו המאפיין הבולט ביותר של כהונתו של לפיד: התעסקות בדברים הקלים, שיכולים להיות חיוביים או שליליים אבל לרוב הם בעיקר שוליים. להתמודד מול מערכת הביטחון זה קשה, להתמודד מול מונופולים גדולים זה קשה, להתמודד אל מול ההסתדרות זה קשה, לייעל את המגזר הציבורי זה קשה. מלבד מאבקיו כנגד החרדים לפיד משאיר בדרך כלל את ההתעמתות אל מול קבוצות הלחץ לשרים אחרים, כגון נפתלי בנט וישראל כץ. להעביר קצת כסף לניצולי שואה, להטיל פיקוח על מוצר כלשהו או להבטיח לאיזה בעל הון סובסידיה נדיבה תמורת העברת מפעל לערד זה קל יותר. אף אחד לא מתנגד לכך מלבד מספר פקידים וכלכלנים, והם ממילא שנואים על הציבור הרחב. לפיד אוהב צעדים כאלו.

הגעתו של לפיד לתפקידו הנוכחי היא תאונה מצערת – שילוב של ציבור שכבר שנים הולך שבי אחרי מפלגות מרכז חלולות בהיעדרן של אלטרנטיבות רציניות (גם אני שקלתי ברצינות להצביע ללפיד בזמנו, ואף הגנתי עליו בבלוג בתחילת דרכו) ושל ראש ממשלה שעיקר התמחותו היא בקבורת יריבים פוליטיים, והוא מוכן ומזומן לתת לאחד מהם את ההזדמנות לקבור את עצמו במשרד האוצר, אפילו תוך כדי פגיעה במשק הישראלי.

בניגוד למשרדים אחרים בממשלה, כגון משרד החינוך או הבריאות, רפורמות ששרי אוצר מתניעים הן קשות מאוד לשינוי בדיעבד. אבן מיותרת שזרק שר אוצר אחד לבאר, יעברו עשרות שנים לפני שיקום שר האוצר שיהיה לו הכוח הפוליטי וההזדמנות המתאימה על מנת להוציאה החוצה.

עד כה האבן הרצינית ביותר שזרק לפיד היא חוק מע"מ אפס, ששרי האוצר הבאים יתקשו לבטל. עכשיו מצטרף לכך המפעל המיותר בערד והסובסידיות הקבועות שהוא יקבל ממדינת ישראל, על חשבונכם, לאורך שנות חייו הארוכות. ישנן עוד אבנים ששוכבות להן על האדמה, מחכות לרגע שבו שר אוצר חסר אחריות ירים ויזרוק גם אותן אל הבאר, על מנת שיתווספו לשאר האבנים הסותמות את מקורות הכלכלה הישראלית ומונעות ממנה להגשים את פוטנציאל השגשוג שלה. כולנו צריכים עכשיו להחזיק אצבעות ולקוות שלפיד לא יספיק לזרוק אבנים רבות נוספות בזמן שנותר עד לסיום כהונתו, וששר האוצר שיבוא אחריו יהיה איש מקצוע שמתעניין פחות במספר הלייקים שהוא מקבל בפייסבוק ויותר בקידום איכות החיים של תושבי מדינת ישראל.

Read Full Post »

מדוע הממשלה מתקשה לפקח על השוק

דוח מבקר המדינה פורסם בשבוע האחרון, ושוב החלה המנגינה המוכרת של האשמות הדדיות, מתקפות תקשורתיות על גופים ממשלתיים, ותחושת אפוקליפסה קרבה ברקע. חלק גדול מהביקורת בדו"ח מופנה כלפי הרגולטורים, אותם משרדים ממשלתיים שאמורים לפקח על גופים שונים במשק, כגון גני הילדים העירוניים, רשות השידור, הבנקים, חברות הביטוח ועוד.

בכל מדינה מודרנית קיים מערך נרחב של רגולציה, שמטרתו להדק את הפיקוח על השווקים היכן שהשוק החופשי לא מוביל לתוצאות רצויות, לאכוף את החוקים, ואף ליזום רפורמות וחוקים חדשים. לרגולטורים הבכירים יש לכאורה יכולת להשפיע על הצרכנים ועל הפירמות, לקבל כל נתון שיבקשו, ולכפות את רצונם גם על בעלי ההון החזקים במשק. על פי וויקיפדיה, למשל, בכל פעם שאנחנו מדליקים את מתג התאורה בבית אנחנו מושפעים על ידי הרגולציה:

"…הדלקת מתג התאורה בבית עובר מספר מעגלי רגולציה, החל מהחשמלאי שהתקין את החשמל בבית שמקבל אישור חשמלאי מורשה מטעם משרד העבודה על מנת לשמור על בטיחות הצרכן. המשך בקביעת מחיר החשמל על ידי הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל על מנת להגן על כספו של הצרכן שכן חברת החשמל בישראל הינה מונופול, המשך בתקנות להגנה על איכות הסביבה בייצור החשמל, המשך בקביעת כללים (כולל מיסוי) על יבוא חמרי הגלם לייצור החשמל (פחם) או למכירת זיכיון של המדינה למחצבים אחרים (גז) לשמירה על נכסי המדינה ועוד."

אלו רק חלק, כמובן… יש מפקחים רבים נוספים

על פי דוח מבקר המדינה, נראה כי פעם אחר פעם השומרים הללו נרדמים בשמירה, ומאפשרים לגופים שבתחום אחריותם להונות את הציבור הרחב, לעבור על החוק, ולהזרים כספים אסורים לכיסם של בעלי עניין. עיתונאים ופרשנים נוטים לזרוק בחזרה פתרונות בסגנון של "להגדיל את מספר המפקחים", "להדק את הרגולציה", "לחוקק עוד חוקים" וכו'. רוב האנשים שמציעים פתרונות כאלו מעולם לא עבדו באמת כרגולטורים, או מול רגולטורים כנציגי החברות.

למעשה, בכל העולם הרגולטורים מתקשים מאוד לעקוב אחרי השוק, וזהו גם אחד הגורמים למשבר הכלכלי האחרון. יש לכך מספר סיבות עיקריות, וראוי להכיר גם אותן, במקביל להשמעת דברי הביקורת הנכונים של מבקר המדינה.

חוסר מקצועיות

החיים הם מסובכים. ממש מסובכים. יכול לקחת שנים ללמוד לפרטי פרטים איך בנויים שווקים כגון שוק הסלולר, הביטוח, או האשראי – מהיכן מגיעים רווחי החברות, מהם המוצרים שישנם, מהן העלויות העיקריות, על מה מתחרות הפירמות וכו'. פקידי הממשלה העוסקים ברגולציה, בכל התחומים, מבינים פחות מאשר העובדים בחברות עליהן הם מפקחים. בעוד שבחברות יושבים מנהלים שעוסקים כבר עשרות שנים בתחום, רוב הפקידים הם בוגרי אוניברסיטאות חסרי ניסיון, וחלקם אחראיים על מספר רב של נושאים ולא יכולים להתמחות ברצינות באף אחד מהם.

למשל, אחת הדוגמאות שאני מכיר ממקור ראשון כוללת פקידי אוצר שהיו מעוניינים למדוד את התחרות בענף מסוים, אבל עקב חוסר הבנה של התחום הם ביקשו את הנתונים הלא נכונים, והגיעו בהתאם לכך למסקנות לא נכונות (לאו דווקא לרעת החברות עליהן עם מפקחים…). דוגמה אחרת שמופיעה בדוח המבקר היא הפיקוח של משרד האוצר על מפעל הפיס, שמקבל היתר מהמדינה לערוך הימורים תחת תנאים נוקשים. במשרד האוצר אין אף פקיד שאחראי באופן בלעדי לניהול הרגולציה על משרד הפיס. כאשר נדרש משרד האוצר לחדש את ההיתר של מפעל הפיס תוך קיום דרישות היועץ המשפטי לממשלה, העבודה על ההיתר החדש לקחה זמן רב, והתוצאה לא הייתה מפורטת ובהירה מספיק, מה שאפשר למפעל הפיס להפר חלק מסעיפי ההיתר ולהגדיל את הכנסותיו תוך פגיעה בציבור הרחב.

אז אולי יהיו כל מני חכמים שישר יקפצו ויגידו "נו, אז שיעשו להם יותר הכשרות, שילמדו אותם עד שהם יהיו מומחים". טוב, קל להגיד. הבעיה היא שרוב הידע שחסר לרגולטורים הוא לא ידע שאפשר לרכוש באוניברסיטה או בקורסים מקצועיים. מדובר בפרטים הקטנים, למשל כיצד בנויות מערכות המידע של הארגונים, איך נראים הנתונים, מהן הסיבות ההיסטוריות לתהליך מסוים, או מהו הנתיב שלאורכו זורם הכסף ממקום אחד למקום אחר. הידע הזה נמצא בעיקר בחברות, ואין להן אינטרס חזק להעניק אותו לאנשים שאמורים לפקח עליהן. כמו כן, מדובר בידע רחב מאוד, שגם בחברות עצמן הוא מפוזר בין אנשים שונים. כלומר, הרגולטור צריך לדעת על העברת הכספים באותה מידה כמו מחלקות הנהלת החשבונות של הארגונים, על הנתונים באותה מידה כמו האנליסטים העובדים בארגונים, על התמריצים של אנשי המכירות באותה מידה כמו אנשי המכירות עצמם, על החוקים באותה המידה כמו המחלקות המשפטיות, וכך הלאה. מדובר בציפיות מעט לא רציונאליות.

אז אולי כדאי לשכור אנשים שעבדו בעבר בחברות האלו?

זה מוביל אותנו אל הנקודה הבאה.

מי יפקח על המפקחים?

כמעט בכל יום מופיעה בעיתונים פרשה חדשה של ניגוד עניינים, הנוגעת לאיזה שהוא מינוי של מישהו לתפקיד ציבורי בכיר המתנגש עם פעילותו בעבר במגזר העסקי.

כשקוראים את הדברים האלו, חשוב לזכור דבר אחד: יש לנו מדינה ממש, אבל ממש, קטנה. באמת. כאשר ראש הממשלה ושריו מנסים לבחור מישהו חדש שיהיה המפקח על חברות התקשורת, יו"ר המל"ג, חבר בוועדת האיתור של מנכ"ל קופ"ח מאוחדת הבא, או כל תפקיד בכיר אחר, הם מאוד מתקשים למצוא מישהו שאינו נגוע בניגוד אינטרסים מסוים. אם נגיד שיש משהו כמו עשרים אנשים בארץ שבאמת אוחזים בידע מספיק על מנת להיות המפקחים על חברות הביטוח, אז סביר שרובם עבדו בשלב כזה או אחר לפחות עבור אחת מחברות הביטוח. אם מדובר במדינה גדולה שבה ישנן מאות חברות ביטוח, אז זה לא נורא כל כך, אבל המימדים הקטנים והריכוזיות של משק הישראלי הופכים את העניין לבעייתי בהרבה.

אחד הפתרונות לנושא שמיושמים בתקופה האחרונה, דרך אגב, הוא מינוי אקדמאים לתפקידי רגולטורים בכירים – למשל שמואל האוזר מהקריה האקדמית שבקרית אונו שמונה ליו"ר הרשות לניירות ערך, פרופ' דיוויד גילה מאוניברסיטת תל אביב שמונה לממונה על ההגבלים העסקיים, ופרופ' עודד שריג מהמרכז הבינתחומי בהרצלייה שהפך לממונה על שוק ההון. למרות שגם אקדמאים עוסקים בייעוץ לגופים עסקיים, התלות שלהם בחברות האלו נמוכה יותר, גם מבחינת עברם וגם מבחינת העתיד שיחכה להם עם סיום תפקידם בשירות המדינה.

אני כמובן לא מאשים אף אחד בשום דבר. ישנם הרבה אנשים ישרים, שמסוגלים לנהל חברה מתוך ניסיון למקסם רווחים, ושנה לאחר מכן לתפקד בתור רגולטורים מוצלחים אל מול אותה החברה. מן הסתם הם יהיו רגולטורים טובים בהרבה מאלו שאינם מכירים את המערכת מבפנים. אבל קשה להכחיש שניגוד העניינים שלהם הוא בעיה אמיתית.

צד אחר של ניגוד העניינים, הוא פקידי הממשלה שלאחר מספר שנים בתפקידם עוברים לעבוד אצל החברות שעליהן הם פיקחו לפני כן. זהו צד בעייתי עוד יותר מכיוון שאין שום דרך קלה לחזות ולמנוע אותו, המדינה לא יכולה לומר לאנשים היכן מותר או אסור להם לעבוד. עבור רוב האנשים שמתפטרים מעבודתם במשרדי הממשלה, האופציה היחידה להמשך הקריירה היא בגופים פרטיים העוסקים באותו התחום שהם מכירים משנותיהם במגזר הציבורי.

אגב, גם בלי ניגוד עניינים אמיתי רצוי לזכור שכולם כאן מכירים את כולם, ולמנכ"ל החברה אין בעיה להרים טלפון למנכ"ל המשרד הממשלתי, איתו הוא שכב במארבים בגולני, לשלוח מייל לממונה על התחום שהייתה נותנת לו להעתיק ממנה את שיעורי הבית באוניברסיטה, או לפגוש את סגן השר בבר מצווה של האחיין.

מורכבות המטרות

מטרות הרגולציה מורכבות הרבה יותר ממטרות החברות עליהן מפקחים הרגולטורים. בעוד שהחברות בסך הכל רוצות להגיע לרווח מקסימאלי, הרגולציה אמורה לשפר את רווחת כל תושבי מדינת ישראל. אבל מה זה אומר לשפר את הרווחה? להגדיל את התמ"ג? להגדיל את התחרות בין החברות?

למשל, המפקח על הבנקים יכול לדאוג שהתחרות ביניהם תהיה יותר חריפה, מה שיוביל אותם לקחת יותר סיכונים, וכך הם יהיו פחות יציבים. מצד אחד הציבור ישלם עמלות יותר נמוכות, אבל מהצד השני המערכת הפיננסית הישראלית תהיה מסוכנת, כמו זו של איסלנד או אירלנד לפני המשבר הכלכלי האחרון. האם זה בהכרח טוב?

המפקח על חברות התקשורת יכול לדאוג לצרכנים לתעריפי סלולאר יותר נמוכים, אבל בתגובה החברות יאלצו להתייעל ולפטר אלפי עובדים. האם זה בהכרח דבר נכון? ומה עם חברות שיש להן עסקים גם בארץ וגם בחו"ל?

ואיך בכלל אפשר למדוד תחרות בין חברות? לכאורה נראה שהמדד הנכון הוא המחיר לצרכן, שנוטה לרדת כאשר התחרות חריפה, אבל ניתן גם לטעון שהחברות מתחרות על איכות המוצרים או השירותים ולא על המחיר, ולמדוד איכות של מוצרים זה עסק די מסובך.

ומה עם מקרים בהם הרפורמה מיטיבה קצת עם, נניח, מיליון צרכנים, ופוגעת קשה מאוד במאה אלף צרכנים אחרים? הוויכוחים מתחילים להיראות כמו הדיונים הפילוסופיים על הכללת תרופות למחלות נדירות וקשות יחסית, או למחלות נפוצות וקלות יחסית בסל הבריאות.

כאשר המטרות מורכבות, לא תמיד ברור באיזו דרך כדאי ללכת, או האם רפורמות שבוצעו בעבר היו בסופו של דבר חיוביות או שליליות. זמן רב יותר עובר בין הפעולה לבין הנקודה שבה ניתן למדוד את תוצאותיה, וקשה למדוד את הצלחתם של רגולטורים בזמן אמת. נושא זה מתחבר גם עם הנקודה הבאה.

תמריצים חלשים

בסופו של יום, ישנו הבדל מהותי בין רגולטורים לבין מנהלי החברות שעליהם הם מפקחים: התמריצים. עבור המנהלים, כל תוספת לרווח של החברה משפיעה על הבונוס האישי שלהם, ועבור בעלי החברות היא נכנסת ישירות לכיס. לעומת זאת, הרגולטור הוא בסך הכל פקיד שרוצה לסיים את העבודה שלו ולצאת הביתה בחמש וחצי. הצלחה גדולה יותר או פחות בתפקידו לא תשפיע ישירות על הכיס שלו (וייתכן שככל שהוא יהיה פחות מוצלח, כך דווקא גדלים הסיכויים שלו למצוא עבודה עתידית בחברות עליהן הוא מפקח…). גם אם היה אפשר להעניק בונוסים שונים, מורכבות המטרות עליה כתבתי לפני כן אינה מאפשרת למדוד את הרגולטורים באופן חד משמעי ויעיל.

גם לשרים שאחראים מלמעלה על הרגולציה יש תמריצים חלשים יותר מאשר לבעלי הפירמות, בעיקר מפני שבישראל טווח התכנון של שרים הוא מאוד קצר. התוצאות של רפורמות שונות מן הסתם יתרחשו לאחר שהשר כבר לא יהיה בתפקידו, ורק לעיתים רחוקות הוא יוכל באמת לגזור קופון של תמיכה ציבורית כתוצאה מעבודת הרגולציה (לא פעם כתוצאה מרפורמות שיזמו קודמיו לתפקיד). לעומת זאת, טווח התכנון של בעלי הפירמות הוא ארוך מאוד, והם פועלים בהתאם.

חדשנות

בכל הקשור לפיתוחים טכנולוגיים חדשים, מוצרים פיננסיים חדשים, יוזמות מקוריות וכו', הרגולציה תמיד תהיה מספר צעדים מאחורי הפירמות. מחלקות המחקר והפיתוח נמצאות אצל החברות, והן תמיד ישחררו אל השוק את המוצרים החדשים לפני שהרגולטור יתעורר ויחליט שאולי ראוי לעשות משהו בנידון. נכון, יש ארגונים כגון ה FDA האמריקני המפקח על התרופות החדשות המשוחררות לשוק; הבעיה קיימת בעיקר באותם התחומים בהם לא ניתן לבנות פיקוח מונע מהסוג הזה. המשבר הכלכלי האחרון הבליט את המוצרים הפיננסיים החדשניים והמפוקפקים ששווקו להמונים בתור מוצרים בטוחים, אבל זו לא הדוגמה היחידה – למשל, גם כאשר מדובר בטכנולוגיות חדשות המסוגלות לפגוע בפרטיות סביר שהרגולטור יגיב באיחור.

אז מה אפשר לעשות?

טוב, אי אפשר להחליט לסגור מחר מחצית ממשרדי הממשלה ולתת לגופים רבים במשק יד חופשית לעשות כרצונם. מצד שני, הבעיות עליהן רשמתי הן אינהרנטיות למערכת, ואי אפשר להעלים אותן במטה קסם על ידי רפורמה כזו או אחרת. רצוי לשפר את ההכשרות, לפקח על ניגוד עניינים, לחלק בונוסים ותמריצים שונים, להעביר השתלמויות בנושאים חדשניים, ולנסות לשפר את תנאי העבודה כדי למשוך אנשים איכותיים; כל אלו לא יפתרו את הבעיות לחלוטין.

אני לא אומר שעבודתו של מבקר המדינה מיותרת או מוטעית, אבל רצוי לזכור שפיקוח ממשלתי הנכנס לפרטי הפרטים של העסק הוא פחות יעיל ממה שנהוג לחשוב, ולא לצפות לניסים ונפלאות מהעוסקים בו.

רגולציה מושלמת היא רגולציה שאינה נכנסת לפרטים הקטנים, אלא בונה את השוק באופן שבו לחברות יהיו תמריצים לפעול כפי שהרגולטורים רוצים שהן יפעלו, ולא יהיו להן אינטרסים לנסות לעקוף את החוקים באופן יצירתי. קשה מאוד לתכנן מנגנון כזה, מפני שתמריצים משפיעים בדרכים בלתי צפויות, אבל כשזה מצליח הרגולטור לא באמת צריך להבין את העסק יותר טוב מהחברות עליהן הוא מפקח. זו צריכה להיות השאיפה, בכל אופן, ולא הגדלת מספר המפקחים או חקיקת חוקים נוספים.

Read Full Post »